III SA/Lu 796/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania A.L. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej "wirusowe zapalenie wątroby typu C" wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, w tym z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że A.L. od 21 września 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. zatrudniona była na stanowisku fizjoterapeuty w ZOZ "[...]" Sp. z o.o. , a od 1 stycznia 2006 r. i nadal pracuje na stanowisku fizjoterapeuty NZOZ [...] Sp. z o.o. . Z karty oceny narażenia opracowanej przez organ inspekcji sanitarnej wynika, że w czasie pracy na stanowisku fizjoterapeuty nie miała kontaktu z krwią, wydalinami i wydzielinami chorych na WZW typu C. Miała zakaz wykonywania zabiegów u pacjentów z otwartymi ranami lub z uszkodzonym naskórkiem. Jednocześnie organ stwierdził, że istniała potencjalna możliwość kontaktu z materiałem zakaźnym, nie stwierdzono jednak żadnego naruszenia ciągłości tkanek tj. otwartego zranienia tkanek lub uszkodzenia naskórka i kontaktu w tym czasie z krwią, wydalinami lub wydzielinami pacjentów nie tylko chorych na WZW typu C. ale i zdrowych. W jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia, tj. w WOMP, choroby zawodowej "wirusowe zapalenie wątroby typu C" u A.L. nie rozpoznano. Z orzeczenia lekarskiego nr [...] wynika, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie ma wiarygodnych dowodów naruszenia u niej ciągłości tkanek i kontakcie z krwią pacjenta, a tym samym nie ma podstaw do uznania, że warunki pracy były przyczyną zakażenia się wirusem WZW typu C. W książce zakłuć i skaleczeń Pracowni Fizykoterapii NZOZ [...] odnotowano wpis z datą 23 luty 2010 r. o skaleczeniu się w palec w czasie ćwiczeń z pacjentem, ale dokonano go po upływie 2 lat od momentu rozpoznania WZW typu C u A.L.. Również podany przez nią kontakt z chorą pacjentką nastąpił po upływie około 19 miesięcy od zachorowania na WZW typu C, bowiem wtedy pacjentka B. rozpoczęła leczenie w Poradni Chorób Zakaźnych [...]. Choroby zawodowej WZW typu C u A.L. nie rozpoznano również w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia, tj. w Instytucie Medycyny Pracy, do którego została skierowana po wniesieniu odwołania od ww. orzeczenia lekarskiego nr [...] wydanego w WOMP . W orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Instytut Medycyny Pracy podkreślił, że praca wykonywana na stanowisku fizjoterapeuty nie jest czynnikiem narażenia na kontakt z materiałem zakaźnym takim jak krew oraz wydaliny i wydzieliny chorego, chyba że doszłoby do naruszenia ciągłości skóry pracownicy i zanieczyszczenia powstałej rany materiałem zakaźnym pochodzącym od zakażonego wirusem HCV pacjenta. W dokumentacji medycznej nie odnaleziono jednak żadnego wpisu o takim zdarzeniu sprzed okresu wykrycia u opiniowanej zakażenia wirusem HCV ani o zgłoszeniu ewentualnie zaistniałej ekspozycji. W dokumentacji medycznej nie odnaleziono też badań prób wątrobowych wykonanych przed 2007 rokiem, zatem w żaden sposób nie można ustalić kiedy pacjentka zakaziła się żółtaczką typu C. Niezależnie od powyższego lekarz orzekający w instytucie stwierdził, że u A.L. istnieje ryzyko zakażenia wirusami hepatotropowymi wskutek wykonywania badań diagnostycznych z powodu dwóch ciąż zakończonych porodami i leczenia tarczycy. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze zgodne orzeczenia z jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia, tj. Z WOMP i z jednostki orzeczniczej drugiego stopnia, tj. z Instytutu Medycyny Pracy o braku podstaw do rozpoznania u A.L. choroby zawodowej "przewlekłego zapalenia wątroby typu C, uznać należy, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2012 r. o braku podstaw do stwierdzenia u A.L. choroby zawodowej "przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu C" jest prawidłowa pod względem merytorycznym i oparta została na właściwych podstawach prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2012 r. A.L. podniosła zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie przy wydawaniu obu decyzji wniosków płynących z karty oceny ryzyka chorobowego w NZOZ [...] sp. z o.o., świadectwa pracy z ZOZ "[...]" oraz ze wskazywanych przez skarżącą w pismach okoliczności opisujących niejednokrotną ekspozycję na czynnik chorobowy. Podniosła, że organ zaniechał zbadania występowania w miejscu pracy skarżącej wskazywanych przez nią okoliczności, które mogłyby sprzyjać zakażeniu, w szczególności nie zasięgnął informacji od pracodawcy i innych pracowników na temat sposobu pracy skarżącej z pacjentami podczas wizyt domowych oraz występowania wśród jej pacjentów osób zarażonych wirusowym zapaleniem wątroby typu c, a nadto na temat przestrzegania w zakładzie pracy wymogów sanitarnych w okresie pracy skarżącej; II. naruszenia prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. poprzez błędne uznanie, że u skarżącej nie można stwierdzić choroby zawodowej z uwagi na brak udokumentowanej ekspozycji na materiał zakaźny zanieczyszczony wirusami C wirusowego zapalenia wątroby w czasie wykonywania obowiązków służbowych w sytuacji, gdy lekarz nie zwrócił się do pracodawcy lub innych instytucji w celu uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wątpliwości nasuwających się po uzyskaniu informacji od skarżącej; W skardze zawarto wniosek o uchylenie skarżonej decyzji w całości jak też i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w całości o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. Skarżąca w motywach skargi podniosła, że przez cały okres zatrudnienia wykonywała pracę na stanowisku fizjoterapeuty, która wiązała się z narażeniem na intensywny fizyczny kontakt, który powodował niejednokrotnie skaleczenia i otarcia naskórka. Dodatkowo przez pewien czas w ramach swoich obowiązków wykonywała inhalacje chorych, dezynfekcję ustników oraz rurek, co w jej ocenie narażało ja na ryzyko kontaktu z wydzielinami pacjentów. Podniosła także, że wskazane obrażenia nigdzie nie były odnotowane, gdyż zeszyt zakłuć i skaleczeń został założony dopiero w 2010 r., natomiast o funkcjonującym u pracodawcy zeszycie ogólnym pracownicy nie zostali poinformowani. Dodatkowo zaznaczyła, że w miejscu pracy nie były stosowane środki zabezpieczające przed potencjalnym zakażeniem, jak np. rękawice czy specjalne środki dezynfekcyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając dotychczasowe okoliczności. Podkreślił, że orzecznicy obu uprawnionych placówek medycznych uwzględniając wyniki przeprowadzonych badań nie rozpoznali u badanej choroby zawodowej. Brak jest więc podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zważyć należy, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zgodnie z którym za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że w załączniku do rozporządzenia wykonawczego dotyczącego chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r. zamieszczono wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpią udokumentowane objawy chorobowe upoważniające do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy. W wykazie tym wymienione zostały schorzenia, które prawodawca uznał za chorobę zawodową. Oznacza to, że rozpoznanie schorzenia wymienionego w tym wykazie będzie równoznaczne z rozpoznaniem choroby zawodowej, o ile spełnione zostaną pozostałe wymogi przewidziane przepisami prawa. Orzeczenia w sprawach chorób zawodowych wydają właściwe organy administracji publicznej, które zobowiązane są do stosowania przepisów procedury administracyjnej ze wszystkimi tego konsekwencjami, chyba że rozporządzenie zawiera regulacje odmienne. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Innymi słowy postępowanie mające na celu stwierdzenie choroby zawodowej (lub braku podstaw do jej stwierdzenia) winno być przeprowadzone z poszanowaniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest zasada prawdy obiektywnej, która została wyrażona w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., wskazująca na obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jednocześnie art. 80 k.p.a. wskazuje, że organ administracji ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przedstawione powyżej rozważania dotyczące stanu normatywnego w sprawie, jak również wymogów stawianych prawidłowej decyzji mają istotne znacznie dla rozpatrywanej sprawy. Organy administracji obu instancji odmówiły skarżącej rozpoznania choroby zawodowej – wirusowe zapalenie wątroby typu C, wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., a w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć zaznaczyły, że uprawnione placówki medyczne podejmując stosowne orzeczenia nie rozpoznały u skarżącej powyższej choroby zawodowej. W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. W ocenie Sądu, jakkolwiek orzeczenia obu placówek medycznych są jednorodne, ponieważ w obu nie stwierdza się choroby zawodowej, to jednak w tym miejscu odnotować należy, że ustalenia poczynione przez organy administracji w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie wyjaśniają wszystkich wątpliwości w sprawie. Treść uzasadnień decyzji obu organów administracji pozwala stwierdzić, że nie odniosły się one w żaden sposób do zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Z ustaleń zawartych w karcie oceny narażenia zawodowego z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że skarżąca wykonywała pracę w narażeniu na czynniki, które wskazuje się jako przyczynę choroby zawodowej w ZOZ [...] Sp. z o.o. oraz NZOZ [...] Sp. z o.o. Ustalono, że skarżąca podczas wykonywania swoich obowiązków zawodowych miała kontakt z pacjentami wśród których mogły być osoby zakażone HCV. W podsumowaniu postępowania inspektor sanitarny ocenił, że "istnieje duże prawdopodobieństwo kontaktu z materiałem biologicznym pochodzącym od pacjentów, które należy traktować jako potencjalnie zakaźny. Wśród pacjentów mogły być osoby zakażone HCV". Analiza orzeczeń obu uprawnionych placówek medycznych wypowiadających się w przedmiotowej sprawie pozwala uznać, że zamieszczona w nich argumentacja sprowadza się do zamieszczenia stwierdzenia, że u skarżącej nie rozpoznano choroby zawodowej, z uwagi na brak udokumentowana faktu skaleczenia i kontaktu z materiałem zakaźnym pochodzącym od zakażonego wirusem HCV pacjenta. Podkreśla się, że w dokumentacji medycznej nie odnaleziono żadnego wpisu o takim zdarzeniu sprzed okresu wykrycia u opiniowanej zakażenia wirusem HCV, ani o zgłoszeniu ewentualnie zaistniałej ekspozycji. Z pism kierowanych do organów wypowiadających się w sprawie wynika, że takiej dokumentacji być nie mogło, bowiem w zakładach pracy, w których świadczyła pracę nie była prowadzona dokumentacja związana z zakłuciami i skaleczeniami pracowników aż do roku 2010. Organ nie podjął się oceny twierdzeń skarżącej co do braku szkoleń w zakresie postępowania w przypadku przerwania ciągłości skóry, a także braku pouczenia o obowiązku zgłaszania tego rodzaju sytuacji. Skarżąca konsekwentnie wskazywała, że do otarć, skaleczeń i uszkodzeń skóry dochodziło wśród fizjoterapeutów z uwagi na specyfikę wykonywanej pracy. Jak wskazała, często pacjentami były osoby leżące z rozpoznaniem reumatoidalnego zaplenia stawów, stwardnienia rozsianego czy udaru mózgu, u których występowały przykurcze w stawach. Ćwiczenia wykonywane z udziałem fizjoterapeutów niejednokrotnie sprawiały ból pacjentom i powodowały, że chorzy broniąc się nieświadomie ich ranili. Jednocześnie skarżąca podważyła wskazane w karcie oceny narażenia zawodowego środki profilaktyczne podejmowane w zakładzie pracy w związku z narażeniem zawodowym, tj. stosowanie rękawiczek jednorazowych, wskazując, że nie były stosowane w okresie w którym doszło do zakażenia. Bez dokonania prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny warunków pracy oraz stwierdzenie, czy choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Treść uzasadnień decyzji obu organów administracji pozwala stwierdzić, że nie odniosły się one w żaden sposób do powyższych zarzutów, a zatem można uznać, że w tym zakresie organy te dopuściły się naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ nie przeprowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Zatem podniesione uchybienia uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. Z wyżej omówionych względów poddane kontroli sądowej decyzje organów obu instancji, podjęte bez wypowiedzenia się co do wszystkich okoliczności istotnych w sprawie rozpoznania choroby zawodowej, należało ocenić jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzje organów sanitarnych były bowiem oparte na niepełnym materiale dowodowym. Natomiast wyczerpujące zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego stanowi podstawę dla poczynienia prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i właściwego zastosowania norm prawa materialnego. Ponownie rozstrzygając sprawę organ obowiązany będzie więc przeprowadzić po raz kolejny w sposób wnikliwy i rzetelny postępowanie, uzupełniając i analizując zgromadzony materiału dowodowy, mając na względzie konieczność odniesienia się do argumentacji strony skarżącej. Następnie organ poczyni stosowne ustalenia faktyczne i dokona ich oceny prawnej z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego oraz zawrze wszystkie wymienione elementy w uzasadnieniu decyzji, które winno odpowiadać normie art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Motywy decyzji powinny być bowiem tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana co najmniej przedwcześnie, to jest bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też podlegały one uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.