III SA/Lu 8/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) oraz § 36 pkt 6 i § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 208/05 – po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Starosty z dnia [...] Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] B, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części - - w miejsce nazwy obrębu [...] A w treści decyzji organu pierwszej instancji wpisać nazwę obrębu [...] B, - w miejsce powierzchni działki nr [1] wskazanej w decyzji organu pierwszej instancji w wielkości 0,1357 ha, wpisać powierzchnię tej działki w wielkości 0,1494 ha. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podniósł, iż rozpoznając powtórnie odwołanie A. S. od decyzji pierwszoinstancyjnej uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Granice działek obrębu [...] B odnośnie jednostki rejestrowej nr [2] obejmującej działki nr [3], nr [1] i nr [4] określono na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym wypadku z odnowienia ewidencji gruntów wykonanej w 1985 r., co jest zgodne z przepisami § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz. U. Nr 38, poz. 454 (zwanego dalej: rozporządzeniem). Nadto w dniu [...] stycznia 2004 r. dokonano protokolarnego ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [5] i [1] z jednej strony a działką nr [6] z drugiej strony. Ustalono przebieg granic, które właściciele tych działek przyjęli bez uwag jako bezsporne, co jest zgodne z przepisami § 37 i § 38 rozporządzenia. Następstwem przyjęcia granic jest zmiana powierzchni działki nr 62, która z wielkości 0,1357 ha uległa zwiększeniu o 0,1494 ha. Zmiany tej powierzchni nie uwzględnił Starosta w swojej decyzji z dnia [...] 2005 r. Nr [...], dlatego decyzja niniejsza uwzględnia tę zmianę. Zarzut A. S., iż nie znała treści protokołu granicznego z dnia [...] stycznia 2004 r., gdyż podpisała jego ostatnią stronę – jest chybiony. Na stronie, gdzie znajdują się podpisy stron, w punkcie 12 została zawarta informacja, że protokół przed podpisaniem, odczytano. Również twierdzenia odwołującej się, że jej gospodarstwo powinno mieć powierzchnię 1,47 ha z uwidocznioną drogą dojazdową do działki nr [5], nie mogą być uwzględnione. Z protokołu ustalenia stanu posiadania gospodarstwa rolnego spisanego w dniu [...] czerwca 1974 r. (ewidencja gruntów powstała w latach 60. z wykorzystaniem zdjęć lotniczych; zawarte w ewidencji gruntów wykorzystywane były na potrzeby ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych; Dz. U. Nr 27, poz. 250) wynika, że S. S. i zgodnie z ewidencją gruntów posiadał działki nr 291 o pow. 1,41 ha i nr 262/2 o pow. 0,06 ha o łącznej powierzchni 1,47 ha. Część działki nr [...] użytkował B. L. na podstawie umowy sporządzonej w dniu [...] 1946 r. z poprzedniczką prawną S. S. - M. W. Z pierwotnej działki nr [...] wydzielono działkę nr [...]/2 o pow. 0.09 ha zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie i umową zamiany. Działka nr [...]/2 objęta została aktem własności ziemi Nr Guon.[...] z dnia [...] 1978 r. wydanym na rzecz B. L. i jego żony A. L. Od tego aktu własności ziemi odwołanie do Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczeń w części dotyczącej działki nr [...]/2 złożył S. S. Wojewódzka Komisja ds. Uwłaszczeń decyzją z dnia [...] 1978 r. Nr Guon.[...] utrzymała w mocy zaskarżony akt własności ziemi i decyzja ta stała się prawomocna. S. S. otrzymał akt własności ziemi z dnia [...] 1974 r. Nr [...] obejmujący działki o numerach [...]/1, 5/2 i [...]/3 o łącznej powierzchni 1,38 ha. Wbrew twierdzeniom A. S. ww. rozstrzygnięcia nie zawierają postanowień o obciążeniu działki nr [...]/2 służebnością przejazdu. Sprawę dojazdu do działki nr [5] strona może dochodzić wyłączenie w odrębnym postępowaniu na drodze cywilno-prawnej. W 1985 r. dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu [...] B z ustaleniem i pomiarem granic działek na gruncie. Wtedy też zmieniono numerację i powierzchnię działek. Działka nr [...]/1 o pow. 1,16 ha otrzymała nr [5] i powierzchnię 1,1398 ha , działka nr [...]/3 o powierzchni 0,16 ha otrzymała nr [6] i powierzchnię 0,1357 ha i działka nr [...]/2 o pow. 0,06 ha otrzymała nr [...] i powierzchnię 0,0648 ha. Wypisy z ewidencji gruntów po jej odnowieniu były podstawą sporządzenia umowy przekazania gospodarstwa na rzecz A. S., aktem notarialnym Nr [...] i założenia księgi wieczystej Nr [...] w dniu [...]1989 r. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. S. nie zgadzając się z jej treścią. W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wyjaśnia faktycznej wielkości jej gospodarstwa rolnego. Przeprowadzone przez geodetę czynności w dniu [...] 2004 r. dotyczyły tylko przesunięcia granicy pomiędzy działką nr [1] a działką nr [2]. Treści protokołu z tego dnia nie zna, gdyż podsunięto jej do podpisania tylko ostatnią stronę. Uważa, że dokonane w dniu [...] 2004 r. pomiary granic działek doprowadziły do zlikwidowania drogi, którą dojeżdżała do swojej działki nr [2]. Nie zgadza się również z argumentacją przedstawioną przez Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w zaskarżonej decyzji odnośnie powierzchni jej gospodarstwa rolnego. Uważa, że powierzchnia ta powinna wynosić 1,47 ha. Do dzisiaj za taką powierzchnię płaci podatek gruntowy. Jej zdaniem od daty uwłaszczenia nie wyjaśniono sprawy dojazdu do działki nr 61, który powinien być wyznaczony na szerokości 3 m przy granicy z działką nr [3]. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn w niej zawartych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem kontroli z prawem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze kognicję sądu administracyjnego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja administracyjna to akt prawny o określonej formie i treści. Treść decyzji, czyli jej elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 107 kpa. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. "oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne (...)". Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 ww. przepisu. W świetle powyższego rozstrzygnięcia i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji", pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy) nie jest decyzją (por. Postępowanie administracyjne – ogólne podatkowe i egzekucyjne, pod redakcją M.Wierzbowskiego, C.H.BECK , W-wa 2001 str. 142 i nast.). Podstawę procesową decyzji Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej w całości lub w części uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną oraz wydanie w tym zakresie orzeczenia reformatoryjnego, bądź też uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W przypadku wydania orzeczenia kasacyjnego w części, organ winien dokładnie określić, jaka część decyzji podlega uchyleniu, zaś orzeczenie reformatoryjne w tym zakresie powinno zastąpić wadliwą część decyzji organu pierwszej instancji. Precyzyjne określenie części uchylonej decyzji jest tym bardziej konieczne przy rozbudowanej osnowie decyzji – jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, w której organ pierwszej instancji swe rozstrzygnięcie zamieścił w trzech zasadniczych punktach. Z osnowy zaskarżonej decyzji z dnia [...] nie wynika, jaką część decyzji uchylono, a jeśliby przyjąć, iż odnosi się do punktu 1 to w tej uchylonej już części nastąpiło zastąpienie jednego wyrazu innym. Takie sformułowanie rozstrzygnięcia jest nie tylko nielogiczne, gdyż nie można w miejsce jednego wyrazu wpisać innego, gdyż decyzja w tej części została uchylona, lecz także sprzeczne z kompetencjami organu odwoławczego działającego w tym trybie. Organ bowiem nie dokonuje poprawek decyzji zastępując jedne wyrazy innymi wyrazami, lecz winien uchylić wadliwe rozstrzygnięcie i w to miejsce orzec merytorycznie. Również z decyzji nie wynika, jakie rozstrzygnięcie wydał Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w pozostałym zakresie rozstrzygnięcia organu I instancji, odnoszącym się do pozostałych dwóch punktów osnowy decyzji. W tym miejscu przypomnieć należy, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt III SA/Lu 208/05. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu powyżej przedstawionego orzeczenia organ drugiej instancji po uzupełnieniu akt sprawy o dokumenty z rejestru ewidencji gruntów i budynków po jej modernizacji w 1985 r., miał wydać decyzję załatwiającą sprawę merytorycznie. Przeprowadzona analiza orzeczenia Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w świadczy o tym, iż organ nie zastosował się do oceny przepisów prawa procesowego dokonanej przez Sąd w poprzednim wyroku. Niezastosowanie się przez organ administracji państwowej przy ponownym wydaniu decyzji w sprawie, która była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku, narusza treść art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co skutkuje uchyleniem takiej decyzji. Również zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - art. 107 § 1 i art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że strona właśnie ową brakującą część rozstrzygnięcia też zaskarżyła. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.