III SA/Lu 803/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., po rozpoznaniu wniosku I. W., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres 06/1995-06/1996, 12/1996, 01/1997, 03/1997-12/1998 w kwocie 8.279,45 zł, odsetek za zwłokę (28.364 zł) i dodatkowej opłaty (1.500 zł). We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wniesionym od powyższej decyzji I. W. podniósł wątpliwości co do rzeczywistego istnienia zaległości. Powoła się także na swój zły stan zdrowotny oraz niskie dochody gospodarstwa domowego, uniemożliwiające spłatę zaległości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Zakład utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności, określona w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). Z akt sprawy wynika, że zadłużenie, którego dotyczy wniosek o umorzenie jest objęte skutecznym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. Komornik egzekwuje należność z otrzymywanego przez wnioskodawcę świadczenia emerytalno-rentowego, w ciągu ostatnich 6 miesięcy wyegzekwowano kwotę 1.071,16 zł. Ponadto wnioskodawca posiada nieruchomości o łącznej powierzchni 2,58 ha, z których możliwa jest egzekucja nieopłaconych należności. Nie zmienia tego faktu oświadczenie o przekazaniu nieruchomości w dniu 10.12.2008 r. w dzierżawę na okres 10 lat. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w przypadku braku przesłanki całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Organ ustalił, że źródłem utrzymania 3-osobowej rodziny wnioskodawcy jest emerytura w kwocie 734,42 zł netto, emerytura żony w kwocie 681,44 zł, alimenty na wnuczkę w kwocie 300 zł, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami w kwocie 164,33 zł miesięcznie. Łącznie dochód wynosi 1.876,19 zł. Stałe wydatki miesięczne wnioskodawca określił na kwotę 712 zł (gaz, energia, inne), koszty leczenia na kwotę 150-200 zł. W postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca szczegółowo rozpisał wydatki, które wyniosły łącznie 2.167,91 zł miesięcznie, ale nie zostały w całości udokumentowane. Z powyższych względów brak jest możliwości rzetelnego obliczenia ponoszonych wydatków W ocenie organu sytuacja finansowa wnioskodawcy jest bardzo trudna, jednak ze stanu sprawy nie wynika, że zachodzi trwałe zagrożenie dla dalszej egzystencji. Rodzina wnioskodawcy ma stały dochód w postaci świadczeń emerytalnych. Na wnuczkę pobierane są alimenty oraz zasiłek rodzinny wraz z dodatkami. Wnioskodawca nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, co pozwala przypuszczać, że jego sytuacja nie jest na tyle ciężka, żeby konieczne było wspomaganie przez organy państwa, bądź łączny dochód rodziny nie kwalifikuje jej do objęcia wsparciem ze strony pomocy społecznej. Wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uregulować należności, nie udowodnił też, że ich uregulowanie spowoduje negatywne konsekwencje dla wnioskodawcy i jego rodziny. Ze stanu sprawy nie wynika, aby wnioskodawca poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego wydarzenia. Udokumentowany zły stan zdrowia wnioskodawcy uniemożliwia mu osiąganie jakichkolwiek dodatkowych dochodów, spełniona została przesłanka wynikająca z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Sytuacja zdrowotna nie zwalnia jednak wnioskodawcy z obowiązku opłacenia zaległych składek. Za odmową umorzenia należności przemawia okres, jaki ma ZUS na ich dochodzenie, stan finansów ubezpieczeń społecznych oraz konieczność samodzielnego ponoszenia przez osoby prowadzące działalność gospodarczą ryzyka z nią związanego. Pomimo, że w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia wynikająca z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, jednak korzystając z uznaniowego charakteru decyzji, rozpatrując sprawę z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek oraz konfrontując interes dłużnika z interesem społecznym organ odmówił umorzenia należności. W skardze do sądu administracyjnego I. W. podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności poprzez ich niezastosowanie w sytuacji przyjęcia przez organ spełnienia przesłanki zaistnienia przewlekłej choroby zobowiązanego pozbawiającej go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Prawidłowa analiza materiału zebranego w sprawie prowadzi do wniosku, że sytuacja rodzinna, majątkowa oraz zdrowotna skarżącego nie pozwoli mu uregulować zaległości wobec ZUS bez wystąpienia ciężkich skutków dla niego i rodziny. W skardze podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie organ ustalił przebieg ubezpieczenia wnioskodawcy, nieprzywołanie dowodów świadczących o tym, za jaki okres zostały opłacone składki w spornym czasie, jakie kwoty zostały ściągnięte w toku postępowania egzekucyjnego i na poczet jakich należności zostały zaksięgowane. Skarżący zarzucił także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne i błędne przyjęcie, że skarżący mimo bardzo trudnej sytuacji życiowej nie spełnia przesłanek koniecznych do umorzenia należności. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie umarzania należności przewidują dwie podstawowe sytuacje, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwszą jest wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Po drugie, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie w sprawie umarzania należności. Niewątpliwie słuszne jest stwierdzenie organu, oparte zresztą na poglądach orzecznictwa, iż nawet zaistnienie określonych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, nie obliguje organu do wydania decyzji o umorzeniu należności. Decyzja o umorzeniu opiera się bowiem na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie rozważył w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a podejmując rozstrzygnięcie działał arbitralnie, naruszając nakaz właściwego wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Stanowisko organu w kwestii braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia jest co do zasady prawidłowe. Zadłużenie jest objęte egzekucją, prowadzoną ze świadczenia emerytalnego skarżącego, egzekucja jest skuteczna. Ponadto zaległości są zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej na nieruchomości należącej do skarżącego (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w Z. – notatka służbowa, k. 89 akt adm.). Poważne zastrzeżenia budzi jednakże ocena przez organ podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji braku przesłanki całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie z 2003 r. pozwala Zakładowi umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, między innymi w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując wystąpienie tej przesłanki należy wziąć pod uwagę i należycie rozważyć wszystkie okoliczności determinujące sytuację majątkową, finansową, rodzinną i zdrowotną zobowiązanego. Obowiązku tego organ nie wypełnił. Prawidłowo ustalił skład osobowy gospodarstwa domowego (skarżący, jego żona i wnuczka, której są prawnymi opiekunami) i wysokość jego dochodów (emerytury obojga małżonków, alimenty na wnuczkę, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami) – łącznie 1.876,19 zł. W zakresie wydatków gospodarstwa domowego organ przedstawił wyliczenia skarżącego, stwierdził, że część tych wydatków nie została udokumentowana i skonstatował, że brak jest możliwości rzetelnego obliczenia ponoszonych wydatków. Taki argument organu w warunkach badanej sprawy jest niedopuszczalny, stoi bowiem w sprzeczności z obowiązkiem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Wbrew stanowisku organu, część twierdzeń skarżącego odnośnie poniesionych wydatków mogła być zweryfikowana w oparciu o przedłożone przezeń dokumenty, w pozostałej zaś części organ powinien podjąć kroki w celu ich weryfikacji, poprzez wezwanie skarżącego do przedłożenia stosowanych rachunków lub wyjaśnień. Skarżący udokumentował następujące wydatki: - wywóz śmieci – kwota ok. 35 zł miesięcznie (wysokość opłaty dla gospodarstwa trzyosobowego – informacja dołączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, k. 10 akt postępowania odwoławczego); - wydatki na leki – paragony z aptek za okres od listopada 2012 r. do kwietnia 2013 r. na łączną kwotę ok. 415 zł, co daje miesięcznie kwotę wydatków rzędu ok. 70 zł (k. 70 akt adm.); - wydatki na energię elektryczną – faktura na kwotę ok. 600 zł za okres od 25.02 do 5.04.2013 r. (k. 42 i 69 akt adm.), daje to miesięcznie kwotę ok. 300 zł; wysokość tej kwoty wskazywała na konieczność podjęcia dodatkowych działań celem ustalenia średniej kwoty wydatków – wezwania skarżącego do przedłożenia faktur za inne okresy (zaskarżona decyzja została wydana we wrześniu 2013 r., więc możliwe było przedłożenie faktur za kolejne okresy od kwietnia 2013 r.); - usługi telekomunikacyjne – faktura na kwotę 137 zł (k. 68); - gaz – opłata za miesiąc (1 butla) – 52 zł (k. 43); - podatek rolny – 20 zł rocznie, ok. 2 zł miesięcznie (k. 40). Wysokość przedstawionych udokumentowanych wydatków wyniosła 598 zł miesięcznie. We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy skarżący przedstawił inne jeszcze wydatki, co do których organ nie podjął działań w celu ich weryfikacji: - ubezpieczenie budynków – 517 zł rocznie (ok. 43 zł miesięcznie), - wydatki na edukację wnuczki – ok. 1.000 zł rocznie – kwota ta jest racjonalnie uzasadniona i niewygórowana w świetle zasad doświadczenia życiowego;’ dawałoby to kwotę wydatków miesięcznie ok. 80-90 zł; - opał – roczna kwota 2.500 zł – organ powinien był wezwać skarżącego do udokumentowania tych wydatków; w związku z wysokimi rachunkami za energię elektryczną dodatkowych wyjaśnień wymagałoby ustalenie sposobu ogrzewania domu w celu weryfikacji wydatków; - wydatki na dojazdy do szkoły i wyjazdy do miasta w celu załatwiania spraw urzędowych – skarżący podał kwotę 85 zł; to oświadczenie również powinno być zweryfikowane – np. poprzez żądanie przedstawienia zaświadczenia, w jakiej szkole uczy się wnuczka, kopię biletu miesięcznego lub inne podobne dokumenty pozwalające potwierdzić wysokość wydatków; - wydatki na wyżywienie (ok. 600 zł miesięcznie), środki higieny osobistej, środki piorące, odzież obuwie itd. – min. 300 zł miesięcznie (należy wyłączyć wydatki na usługi telekomunikacyjne, które zostały udokumentowane fakturą) – kwoty te są praktycznie nieweryfikowalne, gdyż wymagałyby prowadzenia na bieżącą swoistej księgowości przez gospodarstwo domowe i gromadzenie wszystkich paragonów i rachunków; trzeba jednak zwrócić uwagę, że są to kwoty racjonalne i na pewno nie przesadzone (jeśli nie wręcz zaniżone) w świetle doświadczenia życiowego – analizując kwotę wydatków na wyżywienie – daje to ok. 20 zł dziennie na trzy osoby, co wydaje się kwotą zbyt niską. Łączna miesięczna kwota wydatków nieudokumentowanych przez skarżącego wynosi ponad 1.300 zł miesięcznie, przy nader ostrożnych szacunkach. Uwzględniając kwotę wydatków udokumentowanych (ok. 600 zł) i nieudokumentowanych otrzymujemy kwotę ok. 1.900 zł, a zatem przekraczającą nieznacznie wysokość miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego. Świadczy to o trudnościach w "dopięciu" budżetu domowego, a co za tym idzie o trudnościach w zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych członków tego gospodarstwa. Jak widać już z powyższej argumentacji, fakt, że zobowiązany – tak jak w badanej sprawie – uzyskuje dochód, nie oznacza jeszcze, że jego sytuacja finansowa pozwala na spłatę zobowiązań. Jeśli ma trudności z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych członków gospodarstwa domowego, w którym żyje, to w jaki sposób ma znaleźć dodatkowe środki na spłatę zobowiązań. W dalszej kolejności trzeba uwzględnić fakt, że skarżący jest osobą w podeszłym wieku (83 lata), cierpiącą na szereg schorzeń, posiadającym orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, ustalające że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji (do dnia 30.11.2014 r.). Oczekiwanie, że skarżący będzie w stanie wygospodarować dodatkowe środki na spłatę zadłużenia, budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia logiki i doświadczenia życiowego. Niczego nie zmieni w tej sytuacji ewentualne rozłożenia należności na raty. W tych okolicznościach przyjęcie przez organ, że spłata zadłużenia wobec ZUS nie zagrozi potrzebom bytowym skarżącego i jego rodziny budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia wymogu obiektywnej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy w oparciu o logikę i doświadczenie życiowe. Organ uchybił tym samym zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji wadliwie zastosował art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia także wzgląd na brak należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego (art. 7 k.p.a.). Trafnie organ wskazuje, że nawet zaistnienie przesłanek umorzenia należności określonych w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym nie obliguje go do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Przy wyborze rozstrzygnięcia organ powinien kierować się także interesem publicznym wyrażającym się w dbałości o stan finansów publicznych. Należy jednak zwrócić uwagę na trafny i mogący znaleźć zastosowanie również w badanej sprawie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2007 r. (V SA/Wa 2549/07; LEX nr 484922): "Interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych - finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez Zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca z rodziną obecnie utrzymuje się dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela". Podobne stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06; LEX nr 321267): "Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym". Z wyżej przytoczonych argumentów wynika, że rodzina skarżącego ma trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Organ podnosi jako argument świadczący o tym, że sytuacja materialna skarżącego nie jest zła fakt, że nie korzysta on z pomocy społecznej, jednak nie bierze pod uwagę okoliczności, że na wnuczkę skarżącego pobierany jest zasiłek rodzinny, to zaś świadczenie jest uwarunkowane jest niskimi dochodami gospodarstwa domowego, świadczy więc o potrzebie wsparcia rodziny ze środków publicznych (art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 , ze zm.). Jak wskazywano w wyżej przytaczanym orzecznictwie, sytuacja, w której z jednej strony dąży się do wyegzekwowania zaległego świadczenia publicznoprawnego od skarżącego, z drugiej wspiera jego gospodarstwo domowe środkami publicznymi, bo nie jest ono w stanie w pełni samodzielnie finansować swoich potrzeb jest dość kuriozalna (przypomina swoiste "przelewanie z pustego w próżne") i trudną ją uznać za odpowiadającą interesowi publicznemu. Mimo obszernych wywodów organu w tej mierze trudno uznać, że dokonał on należytego wyważenia słusznego interesu indywidualnego skarżącego i interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności ochrony finansów publicznych. Odmowa umorzenia należności oparta na argumencie, że organ zrobił to, na co pozwalają mu przepisy, nie jest prawidłowym stosowaniem uznania administracyjnego i musi być kwalifikowana jako rozstrzygnięcie arbitralne. Narusza także jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Trudno, aby strona zgodziła się z decyzją organu, który wydaje decyzję odmowną "dla zasady", tylko dlatego, że pozwala mu na to przepis. Ponadto organ wydaje się podchodzić do możliwości rozstrzygnięcia sprawy w sposób "zero-jedynkowy": umorzenie w całości – odmowa umorzenia. Tymczasem przepisy ustawy systemowej przyznają znacznie szersze spektrum możliwości orzekania, obejmujące również umorzenie należności w części. Tego aspektu jak się wydaje, organ w ogóle nie brał pod uwagę. Zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywody organu, mające być wyrazem wyważenia interesu społecznego i interesu skarżącego mają charakter ogólnikowych stwierdzeń, bez odniesienia się do warunków konkretnej sprawy. Warunki badanej sprawy, w tym trudna sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego i jego rodziny, wielkość istniejącego zadłużenia i wzgląd na interes publiczny, wymagają po stronie organu większej staranności przy wyborze rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny ograniczony w swych kompetencjach tylko do oceny legalności zaskarżonej decyzji nie może z oczywistych względów nakazać organowi wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rolę odgrywają tu już pozaprawne czynniki – celowościowe, rzetelnościowe i gospodarnościowe. Aby decyzja uznaniowa była zgodna z prawem, postępowanie zmierzające do jej wydania musi spełnić wszystkie wymogi proceduralne, a wybór takiego, a nie innego rozstrzygnięcia musi być wyczerpująco uzasadniony. Zaskarżona decyzja z wyżej przedstawionych względów wymogom tym nie odpowiada, dlatego musi zostać uchylona. Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi po stronie organu konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowania organ powinien jeszcze raz, tym razem wszechstronnie rozważyć aktualną sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną skarżącego, zwłaszcza w zakresie wytkniętych wyżej błędów. W razie potrzeby powinien podjąć czynności weryfikujące twierdzenia skarżącego co do wysokości wydatków, na tyle, na ile to możliwe. Organ powinien również dokonać prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, które powinno być sporządzone tak, aby było w stanie przekonać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja odmowna, a więc nie podlegająca wykonaniu. Sąd nie zasądził również na rzecz skarżącego kosztów postępowania, pomimo złożonego w tej kwestii wniosku, ponieważ skarżący był z mocy ustawy zwolniony od ponoszenia kosztów sądowych (art. 239 pkt 1 lit. e) p.p.s.a.) i nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania podlegające zwrotowi.