III SA/Lu 808/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie WSA Ewa Ibrom,, WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Chełm z dnia 30 kwietnia 2012 r. nr XVII/147/2012 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli przedmiotów w różnym wymiarze godzin w szkołach podstawowych postanawia: umorzyć postępowanie. W dniu 30 kwietnia 2012 r. Rada Gminy Chełm podjęła uchwałę nr XVII/147/2012 zmieniającą uchwałę w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli przedmiotów w różnym wymiarze godzin w szkołach podstawowych. Uchwałą tą wprowadzono zmiany w uchwale nr XLVIII/328/2010 Rady Gminy Chełm z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiary godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach, przyznania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach, przyznania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin oraz pedagoga szkolnego. Po pierwsze zmieniono tytuł uchwały z 29 marca 2010 r., dodając wyrazy: "pedagoga i psychologa". Po drugie – nadano nowe brzmienie § 3 uchwały w postaci: "Określa się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla pedagoga szkolnego, logopedy i psychologa w wymiarze 40 godzin". Powyższą uchwałę zmieniającą zaskarżył do sadu administracyjnego Wojewoda Lubelski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru w pierwszej kolejności zarzucił, że nie został dopełniony obowiązek zaopiniowania projektu uchwały przez wszystkie związki zawodowe spełniające kryterium reprezentatywności. Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 854, ze zm.; dalej jako: u.z.z.) przyznaje prawo reprezentatywnej organizacji związkowej prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Dotyczy to również aktów prawnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Uchwały podejmowane w sprawie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli dotyczą bezpośrednio praw i interesów pracowniczych i mieszczą się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Projekt zaskarżonej uchwały zmieniającej został poddany opiniowaniu jedynie przez Związek Nauczycielstwa Polskiego. Obecnie kryterium reprezentatywności spełniają trzy związki: Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, Forum Związków Zawodowych oraz Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność". Niezapewnienie udziału chociażby jednego z tych związków w procesie opiniowania projektu uchwały rażąco narusza art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. Poddanie projektu zaskarżonej uchwały opiniowaniu jedynie przez ZNP stanowi istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru zarzucił również naruszenie art. 19 ust. 3 u.z.z. poprzez brak poinformowania na piśmie ZNP o odrzuceniu negatywnego stanowiska wyrażonego przez ten podmiot w toku procedury podejmowania uchwały. W ten sposób Rada Gminy uniemożliwiła Związkowi obrone zaprezentowanego stanowiska, co musi być uznane za istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru zakwestionował również uchwałę zmieniająca w zakresie, w jakim wprowadza nowe brzmienie § 3 uchwały z 29 marca 2010 r., określając tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla pedagoga szkolnego, logopedy i psychologa w wymiarze 40 godzin. Zdaniem Wojewody przepis ten narusza art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 674, ze zm.). Z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r., nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej jako: u.s.o.) wynika, że do zadań publicznych przedszkoli, szkół i innych tam określonych placówek należy m.in. udzielanie uczniom, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym. W ramach ustawowo określonego czasu pracy pedagodzy szkolni, logopedzi i psychologowie są zobowiązani do realizacji nie tylko zajęć dydaktycznych, ale również innych zajęć i czynności określonych w art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela – np. zajęć i czynności związanych z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem i doskonaleniem zawodowym. Rada Gminy ustalając godziny zajęć dla tych pracowników w maksymalnym wymiarze 40 godzin na tydzień nie pozostawiła możliwości na wykonywanie, w ramach czasu pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć, także innych zajęć i czynności określonych w art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chełm wniosła o jej oddalenie. Rada uznała za nieuzasadniony zarzut braku zawiadomienia reprezentatywnych organizacji związkowych. Niezawiadomienie Forum Związków Zawodowych wynikało z faktu, że w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Chełm brak jest nauczycieli zrzeszonych w tej organizacji, brak jest również pracowników objętych ochrona przez tą organizację,. Do NSZZ "Solidarność" w szkołach należy 3 nauczycieli. W tej sytuacji nie istniał obowiązek gminy zawiadomienia tych organizacji o podejmowaniu zaskarżonej uchwały. ZNP Oddział Powiatowy w Chełmie poinformował Radę o negatywnym zaopiniowaniu projektowanej uchwały, jednakże przyznał w swej opinii, że Rada ma prawo wydłużyć tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla pedagogów, logopedów i psychologów do 40 godzin. Wniesienie zastrzeżeń przez Związek tylko co do celowości i słuszności podjęcia zaskarżonej uchwały, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że uchwała nie narusza prawa, nie obligowały Gminy do informowania Związku o nieuwzględnieniu jego stanowiska. Odnosząc się do zarzutu wadliwego określenia tygodniowego wymiaru godzin zajęć Rada podniosła, że art. 42 ust. 3 różnicuje tygodniowe normy zajęć dla różnych typów szkół i placówek oraz różnych kategorii nauczycieli, co podyktowane jest różnicami w charakterze zajęć, a co za tym idzie – różnicami w zakresie obowiązków i obciążeń. Art. 42 ust. 2 pkt 7 Karty Nauczyciela nie określa, jaki ma być maksymalny tygodniowy wymiar zajęć nauczycieli na stanowisku pedagoga, psychologa i logopedy. Wynika z tego, że rada gminy może ustalić ten wymiar według własnego uznania, pod warunkiem, że nie zostanie przekroczony wymiar czasu pracy określony w art. 42 ust. 1 ustawy, tj. 40 godzin tygodniowo. Rada Gminy Chełm ustalając wymiar godzin dla pedagoga, psychologa, logopedy wzięła pod uwagę, że ich zadania, obowiązki są zupełnie inne niż nauczyciela przedmiotu edukacyjnego czy nauczyciela-bibliotekarza. Obowiązki nauczyciela przedmiotu edukacyjnego w porównaniu z pedagogiem, psychologiem czy logopedą, są nieporównywalne zarówno pod względem uciążliwości prowadzonych zajęć, jak i czasu niezbędnego do przygotowania się do nich. Z arkuszy organizacyjnych szkół, dla których organem założycielskim jest Gmina Chełm nie wynika, aby zostały utworzone klasy terapeutyczne, nie przewidziano też zajęć rozwijających uzdolnienia uczniów i zajęć specjalistycznych, natomiast zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze przydzielone zostały nauczycielom przedmiotów edukacyjnych. Z powyższego wynika, iż pedagog i logopeda realizował będzie ogólne zadania przewidziane w rozporządzeniu wykonawczym. Taka specyficzna praca wymienionych nauczycieli w szkołach Gminy Chełm, z uwagi na nierealizowanie zinstytucjonowanych zajęć, pozwala w obowiązkowym wymiarze godzin na wykonywanie innych czynności wynikających z art. 42 ust.2 i 3 Karty Nauczyciela. W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2013 r. Rada Gminy Chełm poinformowała o uchyleniu uchwały będącej przedmiotem skargi Wojewody, dołączając uchwałę nr XII/206/2012 Rady Gminy Chełm z dnia 30 listopada 2012 r. uchylającą uchwałę w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli przedmiotów w różnym wymiarze godzin w szkołach podstawowych. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. Rada Gminy Chełm wniosła o umorzenie postępowania, alternatywnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) sąd umarza postępowanie gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Sytuacja taka wystąpiła w badanej sprawie. Zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Rady Gminy Chełm z dnia 30 kwietnia 2012 r. wprowadzała zmiany w uchwale w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli przedmiotów w różnym wymiarze godzin w szkołach podstawowych (uchwała Rady Gminy Chełm z dnia 29 marca 2010 r. nr XLVIII/328/2010). Zmiany dotyczyły tytułu uchwały oraz określenia wymiaru tygodniowego obowiązkowego czasu pracy pedagoga szkolnego, logopedy i psychologa. Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 1 września 2012 r. i obowiązywała do dnia 5 stycznia 2013 r., kiedy to weszła w życie uchwała nr XII/206/2012 Rady Gminy Chełm z dnia 30 listopada 2012 r. uchylającą zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę (zgodnie z § 3 uchwała zmieniająca weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, co nastąpiło w dniu 21 grudnia 2012 r. – Dz. Urz. Woj. Lub. z 2012 r., poz. 4481). Uchylenie zaskarżonego aktu przed rozpoznaniem, skargi na ten akt przez sąd administracyjny z reguły czynić będzie postępowanie przed sądem bezprzedmiotowym. W ugruntowanym już orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że samo w sobie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania przez sądem bezprzedmiotowym, jeżeli uchwała obowiązywała przez jakiś okres czasu i wywołała określone skutki prawne (zob. np. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09; z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1029/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła – zaskarżona uchwała z dnia 30 kwietnia 2012 r. przed jej uchyleniem nie wywołała skutków prawnych, których wystąpienie sprzeciwiałoby się uznaniu niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe. Trudno wskazać, jakie skutki prawne miałaby wywołać uchwała przez okres jej obowiązywania (od 1 września 2012 r. do 5 stycznia 2013 r.), których wystąpienie powodowałoby konieczność oceny legalności nieobowiązującego już aktu przez sąd administracyjny. Główna zmiana wprowadzona nią polegała na określeniu, czy raczej doprecyzowaniu określenia wymiaru tygodniowego obowiązkowego czasu pracy pedagoga szkolnego, logopedy i psychologa. Jeżeli w okresie obowiązywania uchwały obowiązki tych grup nauczycieli zostały wykonane zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały, należy się za nie stosowne wynagrodzenie. Po uchyleniu uchwały, z dniem 5 stycznia 2013 r. powinna nastąpić zmiana w określeniu warunków pracy w zakresie określenia tygodniowego wymiaru czasu pracy, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Zaskarżona uchwała nie wywołała zatem takich skutków, które uzasadniałyby ocenę jej legalności pomimo uchylenia. W zaistniałej sytuacji bezprzedmiotowe jest dokonywanie kontroli zaskarżonej przez Wojewodę uchwały z dnia 30 kwietnia 2012 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji