III SA/Lu 82/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent Monika Kutarska-Wolińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych oddala skargę. Rada Miasta zaskarżoną uchwałą z dnia [...] nr [...] w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2-4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008), uchwaliła górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych w wysokości: 1) 6,40 zł netto miesięcznie za osobę faktycznie zamieszkującą nieruchomość, jeżeli odpady nie są zbierane selektywnie; 2) 3,20 zł netto miesięcznie za osobę faktycznie zamieszkującą nieruchomość, jeżeli odpady są zbierane selektywnie, 3) 64,00 zł netto za 1 m3 od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz innych niż mieszkańcy podmiotów i instytucji nieprowadzących działalności gospodarczej. Górną stawkę opłat za odbiór i transport nieczystości ciekłych ustalono w wysokości 15,00 zł netto za 1 m3. Na uchwałę z dnia [...] nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. W., wskazując, że wyszczególniony w § 1 ust. 1 lit. a i lit. b uchwały sposób określenia opłat w przypadku odbioru nieczystości z domów jednorodzinnych narusza uzasadniony interes jego firmy zajmującej się odbieraniem odpadów, a także interes wielu innych mieszkańców D. Uchwalone stawki nie mają żadnego związku z rzeczywistą ilością odebranych odpadów. Liczba osób zamieszkujących daną nieruchomość nie jest również kryterium obiektywnym, bowiem oczywiste jest, że nie wszyscy ludzie "produkują" takie same ilości odpadów. Również samo określenie "osoby faktycznie zamieszkującej" jest praktycznie niemożliwe do zdefiniowania, zważywszy, że faktyczne zamieszkanie nie zawsze przekłada się na zameldowanie w Urzędzie Miasta. Częste, bowiem są przypadki długotrwałego pobytu czasowego, trwającego ponad miesiąc, np. u krewnych. Zdecydowana większość przyjezdnych w takim przypadku nie dopełnia obowiązku meldunkowego. Rada Miasta nie wzięła pod uwagę również technicznych aspektów uchwalonego rozwiązania i kwestii, kto miałby obowiązek ustalania liczby osób faktycznie zamieszkujących daną nieruchomość i czuwania nad aktualizacją ciągle zmieniających się danych. Jako przedsiębiorca zajmujący się działalnością w zakresie usuwania odpadów komunalnych skarżący nie widzi takich praktycznych możliwości. W ocenie skarżącego jedynym obiektywnym kryterium w tym zakresie jest ustalenie opłat za objętość usuwanych odpadów liczona w metrach sześciennych. Również zapis § 1 ust. 2 ustalającego górną stawkę opłat za odbiór i transport nieczystości ciekłych w wysokości 15 zł netto za 1 m3 narusza interes prawny skarżącego w przypadku usuwania nieczystości płynnych z gospodarstw domowych i firm, w których zainstalowane są zbiorniki o małej pojemności. Uchwalone przez Radę Gminy stawki za metr sześcienny w praktyce sprowadzają się do tego, że skarżący zmuszony jest dopłacać do wywozu nieczystości z małych szamb. Odbierając bowiem takie nieczystości w niewielkich ilościach nie ma możliwości ich przechowywania w samochodzie do następnego dnia ze względu na przymrozki i mróz, które mogą spowodować rozsadzenie zbiornika w samochodzie. Kurs do takiego odbiorcy jest nieopłacalny, w szczególności wtedy, gdy nie ma innych zleceń na odbiór tego rodzaju nieczystości. Uchwalone stawki należy zastąpić w przypadku opróżniania zbiorników o pojemności do 4 m3 stawkami ryczałtowymi w kwocie do 70 zł netto jako stawkami górnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że J. W. nie ma interesu prawnego, który mógłby zostać przedmiotową uchwałą naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga J. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych, z uwagi na to, że została wniesiona przez podmiot nie mający legitymacji skargowej w niniejszej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podlega oddaleniu. Podstawą zaskarżenia ww. uchwały do sądu był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem poddania kontroli uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez sąd administracyjny jest zaskarżenie owego aktu do sądu przez uprawniony do tego przepisami prawa podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. (sygn. akt I OSK 715/05), że konstrukcja skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera w swej treści elementy materialnoprawne, a wskazuje na to przede wszystkim konieczność wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w skarżonym akcie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega uchwała lub zarządzenie organu gminy niezgodne z prawem i jednocześnie godzące w sferę prawną skarżącego – wywołujące dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 136 i n. [za:] wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). W świetle rozważań doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego powyższe zapatrywanie odnosi się do względnie wąskiego pojmowania interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Uprawnienie zaś wyznacza sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie jej adresata. W niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych wniosła osoba, która podała, że jest przedsiębiorcą zajmującym się usuwaniem odpadów komunalnych. Niemożliwością ustalenia ilości osób faktycznie zamieszkujących nieruchomość i okoliczności faktycznego zamieszkiwania oraz nieopłacalnością odbierania nieczystości w niewielkich ilościach przy obecnym sformułowaniu § 1 ust. 2 uchwały – uzasadnia J. W. skargę do sądu administracyjnego oraz wykazuje naruszenie interesu prawnego jego "firmy", przez który rozumie swój interes prawny. W ocenie sądu powoływane przez skarżącego w skardze zarzuty, które w kontekście rozważań na temat interesu prawnego – są zarzutami naruszenia interesu prawnego strony skarżącej – nie mogą zostać uznane za wypełniające zakres przesłanek wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem legitymujące skarżącego J. W. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Fakt hipotetycznej utraty ewentualnych zysków z działalności odbierania odpadów komunalnych w obliczu braku wykazania interesu prawnego skarżącego w przedmiotowej sprawie, w postaci np. przedłożenia umowy łączącej skarżącego z właścicielami nieruchomości o wywóz nieczystości, w której cena stanowi element przedmiotowo istotny (essentialia negotii), wykazu kursów samochodu ze zbiornikiem, ilości odbieranych nieczystości z nieruchomości o mniejszych szambach, kosztów takich kursów, informacji w sprawie przeprowadzonego przez organy gminy przetargu oraz wyników przetargu na prowadzenie tego typu usług w gminie – nie dają podstawy zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały z dnia [...] nr [...]. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należało wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. W ocenie sądu skarżący powyższego nie dokonał. Podkreślić trzeba, że to skarżący, nie sąd, jest zobowiązany wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Niedopuszczalne jest przerzucanie przez skarżącego na sąd administracyjny obowiązku dowodzenia, że skarżącego łączą z właścicielami nieruchomości położonych na terenie danej gminy umowy o odbieranie odpadów komunalnych, że ponosi on koszty, które przy zastosowaniu stawek określonych w zaskarżonej uchwale przewyższają zyski z prowadzonego przedsiębiorstwa oraz że fakt ten narusza, a nie tylko zagraża naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Fakt uregulowania przez ustawodawcę w Kodeksie cywilnym w art. 538 mechanizmu ceny maksymalnej ("Jeżeli w miejscu i czasie zawarcia umowy sprzedaży obowiązuje zarządzenie, według którego za rzeczy danego rodzaju lub gatunku nie może być zapłacona cena wyższa od ceny określonej (cena maksymalna), kupujący nie jest obowiązany do zapłaty ceny wyższej, a sprzedawca, który otrzymał cenę wyższą, obowiązany jest zwrócić kupującemu pobraną różnicę."), nie stanowi w ocenie sądu wobec nie wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego , samoistnej podstawy jego skargi. Zwrócić należy również uwagę, że wprawdzie skarżący zaskarżył uchwałę rady gminy w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych, ale generalnie w skardze kwestionuje zasady ustalania stawek opłat uiszczanych przez właściciela nieruchomości. Zasady te zostały szczegółowo zdefiniowane i wskazane w niekwestionowanym przez skarżącego Regulaminie utrzymania czystości porządku na terenie Miasta, stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] wydanej w tym samym dniu, tj. [...]. Właśnie w § 2 pkt 8 i 9 regulaminu zdefiniowano "stawki opłat" i określono sposób ich naliczania na każdą z osób faktycznie zamieszkujących nieruchomość oraz w odniesieniu do jednostki objętości odpadów, określono również co należy rozumieć za stawki opłat odniesione do jednostki objętości odpadów. W zaskarżonej uchwale natomiast wskazano tylko górne stawki opłat, które zostały ustalone wskazanymi w "Regulaminie" metodami. Dlatego kwestionowanie sposobu ich naliczania (od liczby osób faktycznie zamieszkujących nieruchomość) wykracza poza zakres przedmiotowy związany z zaskarżoną uchwałą i nie może stanowić podstawy ustalania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Niedopuszczalne jest również powoływanie się przez skarżącego na naruszanie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego innych mieszkańców gminy. W orzecznictwie bowiem za ugruntowany należy uznać pogląd, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałby skarżyć akt organu gminy nie opierając się na prawach własnych, a na interesie ogółu. W związku z powyższym w świetle powołanych motywów stwierdzić należy, że wskazane w skardze argumenty nie dają legitymacji skargowej skarżącemu uchwałę z dnia [...] nr [...] J. W. Tym samym skarga jest niedopuszczalna jako złożona przez podmiot nie mający legitymacji do złożenia skargi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.