III SA/Lu 834/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na akt Starosty z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt w części dotyczącej odmowy zwrotu opłaty w kwocie [...](czterysta dwadzieścia pięć) zł za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki OPEL CALIBRA nr rejestracyjny [...]; II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynikało, że A. P. w dniu [...] r. uiścił opłatę w wysokości [...] zł na rzecz Starostwa Powiatowego w R. tytułem wydania karty pojazdu nr [...] dla samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...]. Pismem z dnia [...] r. A. P. zwrócił się do Starosty o zwrot części kwoty uiszczonej tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] r., odmówił zwrotu części opłaty za wydanie w/w karty pojazdu. Skarżący wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w wysokości [...] zł pobranej za wydanie karty pojazdu. Organ nie odpowiedział na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. P. zarzucił naruszenie przepisów: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia [...] r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.); - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu w sytuacji niezgodności tej regulacji z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej: Prawo o ruchu drogowym) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; - naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Starosty dokonania zwrotu kwoty [...]zł stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Starosty polegającego na odmowie zwrotu kwoty [...]zł stanowiącej część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu po raz pierwszy rejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oceniając wypełnienie przez skarżącego formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę [...]zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia [...] r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia [...] r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Biorąc pod uwagę zasadniczą zbieżność regulacji zawartych w paragrafach pierwszych obydwu rozporządzeń, argumentacja Trybunału ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] r. Jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa bowiem podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres, na co wskazywano powyżej. Te same argumenty, którymi TK podważył prawidłowość ustalenia opłaty w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę [...]zł, odnosi się do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. (500 lub [...] zł). W. opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Potwierdza to treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę [...]zł. Fakt, że rozporządzenie z dnia [...] r. nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi przeszkody do dokonania samodzielnej oceny zgodności rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym i Konstytucją. Odnośnie kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot części nadpłaconej opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu w 2004 r., a więc przed wejściem wżycie ustawy o finansach publicznych, stwierdzić należy że przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym nie zawierały regulacji prawnych dotyczących zwrotu nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, ani też dotyczących przedawnienia przysługujących w tym zakresie roszczeń. Dopiero od dnia [...] r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w prawie o ruchu drogowym, stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po [...] r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych z [...] r. oraz odpowiednio (art. 67 in fine) przepisy działu III ustawy z dnia [...] r. Ordynacja podatkowa regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy. Powyższe akt prawne nie mają zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Starosta odmawiając zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu uczynił to pismem z dnia [...] r., w którym uzasadnił odmowę, a więc nadał sformalizowany charakter uzewnętrznieniu swojej woli. W ten sposób Starosta dokonał odmowy w formie innego aktu niż decyzja lub postanowienie, a nie w formie czynności. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia [...] r. w sprawie I OSK 2091/12). Natomiast sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest aktem organu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pobieranie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości [...] zł, na podstawie § 1 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu nie znajdowało należytego normatywnego uzasadnienia. Ta oczywista konkluzja uzasadnia z kolei bez wątpienia możliwość żądania zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu. Podkreślenia wymaga jednak, w świetle ostatnio wyrażonych poglądów w judykaturze (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] r. sygn.. akt III SA/Wr 698/13 oraz wyrok NSA z dnia [...] r. sygn. akt I OSK 939/14, publ. CBOSA), że podstawowym warunkiem skutecznego dochodzenia zwrotu nadpłaty jest wykazanie przez zainteresowanego, że faktycznie uiścił on z tego tytułu opłatę. Przerzucenie całego ciężaru bezspornego dowiedzenia faktu zapłaty na żądającego zwrotu, wynika z przyjęcia przez prawodawcę 5-letniego terminu przechowywania tzw. dokumentów księgowych (i innych dokumentów), w rozumieniu art. 74 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia [...] r. o rachunkowości (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.). Skarżący nie może zasadnie oczekiwać potwierdzenia faktu dokonanej opłaty w dokumentacji pozostającej w dyspozycji organu, którą ten przecież nie jest już zobowiązany przechowywać. Skarżący nie przedstawił bezspornego dowodu uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, w wysokości [...] zł, w postaci pokwitowania, które, wystawiane jest w takich sytuacjach przez organ. Podkreślić należy, że podstawowym wymogiem skutecznego w praktyce dochodzenia przez skarżącego zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu było wykazanie przez zainteresowanego faktu rzeczywistego uiszczenia opłaty za kartę pojazdu. Stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty oraz wydaniu aktu odmawiającego bez ustalenia, czy skarżący faktycznie wniósł przedmiotową opłatę za wydanie karty pojazdu. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji uchylenia aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku, jednak jedynie w sytuacji udokumentowania przez wnioskodawcę faktu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu przed właściwym organem. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.