III SA/Lu 868/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 maja 2012 r., nr (...) w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w H. oddala skargę. W dniu [...] maja 2012 r. Rada Gminy [...] – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym i art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty - podjęła uchwałę Nr XVII/109/12 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół [...]. W § 1 uchwały postanowiono, że z dniem 31 sierpnia 2012 r. rozwiązuje się Zespół Szkół [...], w skład którego wchodzą: Gimnazjum im. [...], Szkoła Podstawowa z Oddziałem Przedszkolnym [...]. Określono również, że z dniem [...] września 2012 r. placówki wchodzące w skład Zespołu stają się samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi. W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...], zaś w § 3 zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze na powyższą uchwałę D. K., pełniąca funkcję dyrektora Zespołu Szkół, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzucając, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na rozwiązaniu Zespołu bez żadnych uzasadnionych powodów, mające na celu obejście prawa – art. 58 i art. 59 tejże ustawy. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2013 r., o sygn. akt III SA/Lu... Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy H. Nr [...] z dnia maja 2012 r. określając, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości i zasądzając od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej D. K. kwotę 557 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, zatem nie wiadomo dokładnie, z jakiego powodu Rada Gminy w dniu [...] maja 2012 r. podjęła przedmiotową uchwałę i dlaczego decyduje się na rozwiązanie Zespołu. Nieznane są motywy, dlaczego właśnie z dniem [...] sierpnia 2012 r. Zespół podlega rozwiązaniu i jakie względy decydują o usamodzielnieniu placówek wymienionych w § 1 uchwały. Nie wiadomo również, dlaczego Rada, powołując się na przewidziane w art. 62 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty uprawnienia organu prowadzącego, rozwiązuje Zespół Szkół. Niezbędnym jest podanie przez Radę merytorycznych powodów zaskarżonej uchwały, która nie wyjaśnia, po pierwsze, dlaczego Rada rozwiązuje Zespół, a po drugie, w jaki sposób organ prowadzący zapewnia uczniom możliwość kontynuowania nauki. Brak uzasadnienia uchwały czyni ją arbitralną, a przez to sprzeczną nie tylko z zasadą demokratycznego Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ale również z treścią art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wymóg działania na podstawie prawa rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek umotywowania ich rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego Państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Ustawodawca nie wprowadza wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały, jednakże taki wymóg wynika z wykładni celowościowej oraz wykładni systemowej na gruncie rozstrzygnięć podejmowanych w drodze decyzji administracyjnych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Gminy wnosząc o jego zmianę w całości w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że brak w aktach sprawy uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności, bowiem z okoliczności sprawy wynikało, jakie są motywy jej podjęcia. Brak w aktach dokumentu będącego częścią zaskarżonego aktu administracyjnego, w którym zawarte zostało jego uzasadnienie, nie jest brakiem nieusuwalnym. Zwrócenie się do organu o potwierdzenie faktu istnienia, bądź nieistnienia, uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, a w oparciu o treść otrzymanego dokumentu zawierającego uzasadnienie uchwały, możliwe byłoby ustalenie jakimi motywami kierował się organ przy podejmowaniu uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji powinien jednak zbadać, czy skarżącej przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały, z czego ten interes wynika i w jaki sposób został on w jej przypadku naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności należy ustalić, czy skarżąca posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, tak więc prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie takie występuje w przypadku, gdy zaskarżona uchwała (zarządzenie) godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Aby uznać, że dana osoba ma interes prawny w domaganiu się sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia, przedmiot tej uchwały lub zarządzenia musi regulować prawa (uprawnienia) lub obowiązki jednostki. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2013 r. o sygn. akt [....], publ. LEX nr 1311573). Wobec powyższego należy stwierdzić, że powołane w zaskarżonej uchwale przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie stanowią podstawy do przyjęcia istnienia po stronie skarżącej jej indywidualnego interesu prawnego, który zastałby naruszony. Pierwszy z wskazanych wyżej przepisów jest przepisem kompetencyjnym, przekazującym do właściwości rady gminy stanowienie w innych, niż wymienione w ust. 2 tego artykułu, sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. Zaskarżona uchwała zawiera postanowienie dotyczące rozwiązania Zespołu Szkół [...] z dniem [....] sierpnia 2012 r. W uchwale określono również, że z dniem [...] września 2012 r. placówki wchodzące w skład Zespołu stają się samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi. Postanowienia te, podjęte na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie są adresowane do skarżącej, ani też nie kształtują bezpośrednio jej sytuacji prawnej. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest regulacja uprawnień lub obowiązków skarżącej. Uchwała zmierza bowiem do zmiany sposobu prowadzenia szkół wchodzących w skład Zespołu, natomiast nie reguluje i nie określa sytuacji dyrektora Zespołu Szkół. Organ prowadzący Szkołę ma prawo – w świetle powołanych przepisów – rozwiązać Zespół, zaś korzystanie z tego rodzaju rozwiązania ustawowego, poprzez przyjęcie stosownej uchwały w tym zakresie, nie może być samo w sobie kwalifikowane w kategoriach naruszenia interesu prawnego dyrektora zespołu szkół. Skarżąca również nie wskazała takich przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikałyby jej prawa (obowiązki), a które zostałyby naruszone zaskarżoną uchwałą. Powoływanie się przez skarżącą na utratę funkcji dyrektora wskutek przyjęcia zaskarżonej uchwały nie pozostaje w bezpośrednim związku z regulacją w niej zawartą, bowiem uchwała rozwiązująca Zespół w istocie nie ingeruje w sferę jej praw i obowiązków. Nie wynika z niej ani żaden obowiązek, ani zakaz, nakaz czy ograniczenie jakiegokolwiek indywidualnego uprawnienia skarżącej. Wskazywane przez skarżącą argumenty, jakkolwiek dla niej istotne, świadczą o istnieniu po jej stronie jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, którego wystąpienie tylko uzasadnia merytoryczną kontrolę i ingerencję sądu administracyjnego, w przypadku jego naruszenia. Skarżąca nie odróżnia interesu faktycznego, na który się powołuje, od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes faktyczny i stwarzającej prawną podstawę ochrony tego interesu faktycznego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.