III SA/Lu 88/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) z tytułu podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L., po rozpoznaniu wniosku W. K., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika składek (okres 04.2002-10.2011) w łącznej kwocie 59.667,51 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 39.145,00 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 26,40 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wniesionym od powyższej decyzji W. K. podniosła, że jej sytuacja majątkowa jest katastrofalna, postępowanie egzekucyjne z niewiadomych przyczyn nie zostało umorzone z powodu braku majątku, choć dokonano jedynie zajęcia samochodu o wartości złomu, uwzględniając wiek i stan zdrowotny nie ma żadnych perspektyw poprawy sytuacji materialnej; ewentualne podjęcie pracy lub działalności gospodarczej nie wchodzi w grę, ponieważ większość uzyskanego ewentualnie dochodu została by zajęta przez komornika. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Zakład utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności, określona w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). Wobec zadłużenia figurującego na koncie rozliczeniowym strony nie zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wskutek braku majątku. Ponadto strona jest właścicielką nieruchomości, która może stanowić zabezpieczenie istniejącego zadłużenia. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w przypadku braku przesłanki całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Organ ustalił, że strona prowadzi samotnie gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z prac dorywczych, otrzymując kwotę ok. 800 zł miesięcznie oraz doraźnych darowizn od znajomych w kwotach ok. 100 zł miesięcznie, aczkolwiek we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona oświadczyła, że dochody te uległy zmniejszeniu. Z przedstawionych dokumentów wynika, że strona miała w okresach od 1 marca do 30 kwietnia oraz od 1 września do 31 października 2013 r. przyznany zasiłek z pomocy społecznej z powodu bezrobocie w kwotach 246 zł i 271 zł miesięcznie. Miesięczne wydatki związane ze stałymi opłatami wynoszą 750 zł miesięcznie, a koszty leczenia 40 zł, aczkolwiek strona nie udokumentowała wskazanych w oświadczeniu wydatków stałych. Z przedłożonych dokumentów wynika także, że strona ma zadłużenie z tytułu opłat czynszowych, które w listopadzie 2013 r. wynosiło 5.702,47 zł. Strona oświadczyła także, że ma zadłużenie w banku, które spłąca w ratach po ok. 630 zł miesięcznie, jednak nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających to zadłużenie, ani fakt, że jest ono dochodzone w trybie egzekucyjnym, co pozwala przypuszczać, że raty kredytu są spłacane. W ocenie organu strona znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i z tego powodu korzysta z opieki społecznej. Wprawdzie aktualnie nie osiąga dochodów, jednak nie wyklucza to potencjalnych możliwości zarobkowania i ewentualnej spłaty zadłużenia. Strona nie przedłożyła przy tym żadnych dokumentów, które wskazywałyby, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i uzyskiwać dochodów. Przedłożone zaświadczenie lekarskie potwierdza problemy zdrowotne, ale nie stanowi dowodu, że ze względu na stan zdrowia strona została uznana za całkowicie i trwale niezdolną do pracy lub musi sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny i z tego powodu nie ma możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ podkreślił,. Że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację z możliwości ich egzekwowania, dlatego biorąc pod uwagę ich publicznoprawny charakter, jak również cele, na jakie są przeznaczane, należy dochować szczególnej staranności i ostrożności przy podejmowaniu decyzji w tym zakresie. W skardze do sądu administracyjnego W. K. podniosła, że otrzymała w 2007 r. zaświadczenie z ZUS o niezaleganiu ze składkami, a w 2009 r. została poinformowana o zaległych składkach. Organ wprowadził zatem skarżącą w błąd co do nieistnienia zadłużenia z tytułu składek. Wskutek kłopotów z ZUS wpadła w depresję i straciła pracę. Pomimo zarejestrowania nowej działalności nie uzyskiwała zleceń, czego przyczyną mogły być kłopoty z rozliczeniem z ZUS. Skarżąca obecnie leczy się na stany depresyjne i nadciśnienie, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z zasiłku z opieki społecznej, nie ma majątku, a ZUS chce odebrać mieszkanie, w którym mieszka. Skarżąca wskazała, że od 1982 r. wykonywała zawód technika dentystycznego, a obecnie ze względu na wiek i przewlekłą chorobę nikt nie chce jej zatrudnić w innym zawodzie. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które musiałyby skutkować jej uchyleniem (stwierdzeniem nieważności). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie umarzania należności przewidują dwie podstawowe sytuacje, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwszą jest wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Po drugie, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (i zdrowotne) opiera się na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji, a dokonując wyboru rozstrzygnięcia nie wykroczył poza granice przyznanego mu prawem uznania administracyjnego. Zasadnie organ przyjął, że w badanej sprawie nie zaistniała przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.). Ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (k. 51) wynika, że objęte wnioskiem należności są objęte postępowaniem egzekucyjnym, aktualnie zawieszonym ze względu na złożenie wniosku o umorzenie. Nie zachodzi przy tym żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 4a-6 u.s.u.s. (brak majątku, z którego można egzekwować należności; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). Z kolei prawidłowe zastosowanie przepisów dotyczących umorzenia należności w przypadku braku całkowitej nieściągalności wymaga w pierwszej kolejności prawidłowego ustalenia sytuacji rodzinnej, finansowej, majątkowej i zdrowotnej wnioskodawcy, a następnie skonfrontowania jej z przesłankami sprecyzowanymi w § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Ustalenia organu w zakresie dochodów i wydatków gospodarstwa domowego skarżącego nie budzą zastrzeżeń. Organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty przedłożone przez skarżącą. Spośród trzech sytuacji, które w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie umarzania należności mogą (lecz nie muszą) stanowić przesłankę umorzenia należy wykluczyć dwie ostatnie. Skarżąca nie wskazuje na żadną sytuacje, która mogłaby być potraktowana jako poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, co powodowałoby, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2). Nie można tez mówić o przesłance wskazanej w punkcie 3 - przewlekłej chorobie zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego (k. 9 akt adm.) wynika, że cierpi ona na zaburzenia depresyjne. Z dokumentu tego nie wynika jednak, aby schorzenie uniemożliwiało podjęcie pracy zarobkowej. Skarżąca nie przedstawiła również żadnych innych dokumentów (orzeczeń lekarskich, zaświadczeń itp.), które pozwalałyby na przyjęcie takiej tezy. Głębszego rozważenia wymaga przesłanka opisana w § 3 ust.1 pkt 1, to jest sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W aktualnej sytuacji skarżąca niewątpliwie nie ma możliwości spłaty tak dużego zadłużenia z tytułu składek, skoro utrzymuje się (wg jej oświadczenia) jedynie z prac dorywczych i z okresowych świadczeń z pomocy społecznej, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, ma także pokaźne zaległości czynszowe, które są już przedmiotem postępowania sądowego. Orzekanie w przedmiocie umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia wykonawczego musi opierać się na wyważeniu interesu publicznego i słusznego interesu strony – zobowiązanego. Jak podkreślił NSA w wyroku z 26 stycznia 2011 r. (II GSK 125/10, LEX nr 952796), ustawodawca zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, wprowadza daleko idące ograniczenia. Nawet jeżeli występuje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności, jest to wyłącznie prawem wierzyciela, który podejmuje decyzję w oparciu o reguły wynikające z art. 7 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wierzycielem dysponującym środkami publicznymi, zatem interes społeczny jest czynnikiem, który musi być brany pod uwagę, a nie tylko interes indywidualny. Względy interesu publicznego w postaci ochrony stabilności systemu finansowania ubezpieczeń społecznych, zasada równości w zakresie obowiązków ubezpieczonych i płatników nakazują traktowanie instytucji umorzenia należności jako wyjątkowej, zastrzeżonej dla naprawdę trudnych przypadków życiowych. Oceniając "słuszność" interesu strony ubiegającej się o umorzenie należności należy brać pod uwagę również to, czy sam zobowiązany dochowuje należytej staranności i wykorzystuje wszystkie możliwości uzyskania dochodu zapewniającego mu nie tylko zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, ale również spłatę obciążających go zobowiązań. Nie można mówić o ochronie "słusznego" interesu zobowiązanego, który świadomie rezygnuje z wykorzystania takich możliwości w obawie przed zajęciem części wypracowanego dochodu na poczet zaległości. Takie argumenty jednoznacznie podnosi skarżąca w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie działa w "słusznym" interesie osoba, które tak jak skarżąca – domaga się umorzenia należnych od niej zobowiązań, nie wykazując nawet woli podjęcia jakichkolwiek starań o ich spłatę. Takie rozumowanie podważa cały sens instytucji umorzenia należności, prowadząc do nieuzasadnionego uprzywilejowania skarżącej, która była zobowiązana do opłacania składek, w stosunku do pozostałych osób prowadzących działalność gospodarczą, które takie składki opłacają, choć niewątpliwie stanowi to również dla nich poważne obciążenie finansowe. Należy przy tym zastrzec, że sąd kontrolujący decyzję o umorzeniu należności nie może badać przyczyn ich powstania, nie należą one bowiem do przesłanek umorzenia, określonych w obowiązujących przepisach (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., II GSK 832/10, ONSAiWSA 2013/1/14). Spory dotyczące istnienia należności z tytułu składek podlegają właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Na marginesie jedynie należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazła się wzmianka o tym, iż sąd powszechny oddalił odwołanie skarżącej od decyzji w przedmiocie podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. Z powyższych przyczyn nie można zarzucić organowi, aby odmawiając umorzenia należności skarżącej dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ brał pod uwagę wszystkie udokumentowane fakty świadczące o sytuacji rodzinnej, majątkowej, finansowej i zdrowotnej skarżącej, dokonał także właściwego rozważenia kolidujących interesów (publicznego i indywidualnego). Trudno organowi zarzucić w tej sytuacji jawne naruszenie reguł postępowania, a ze względu na uznaniowy charakter decyzji, sąd nie ma możliwości "wymuszenia" na organie wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Konkludując powyższe rozważania sąd stwierdza, że nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Jak wynika z wyżej umieszczonych wywodów na temat charakteru decyzji w sprawie umarzania należności – możliwości kontroli sądu są w tym przypadku jednak ograniczone. Sąd może uchylić decyzję tylko w przypadkach istotnych naruszeń granic swobody decyzyjnej organu lub poważnego naruszenia przepisów postępowania, w tym prowadzącego do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Żadna z takich wad nie wystąpiła w przypadku zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).