III SA/Lu 911/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...]. w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., Nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] lutego 2015 r. o braku podstaw do stwierdzenia u M. W. choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367 z późn. zm.). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że M. W. pracował jako nauczyciel wychowania fizycznego w okresie od 1 września 1974 r. do 31 lipca 1975 r. oraz w okresie od 1 września 1981 r. do 31 sierpnia 1999 r. w Szkole Podstawowej Nr 4 w T., w okresie od 1 września 1999 r. do 31 sierpnia 2006 r. w Gimnazjum nr 1 w T. oraz w okresie od 1 sierpnia 1999 r. do 30 czerwca 2013 r. w Zespole Szkół Specjalnych w T. W Szkole Podstawowej Nr 4 w T. skarżący pracował w pełnym wymiarze czasu pracy. Do jego obowiązków należało prowadzenie zajęć wychowania fizycznego w sali gimnastycznej lub na świeżym powietrzu dla klas 30-35 osobowych. Skarżący pełnił także dyżur na korytarzu szkolnym lub boisku szkolnym w wymiarze co najmniej 60 minut tygodniowo, przy ogólnej liczbie 1200-1400 uczniów. W Gimnazjum nr 1 w T. skarżący pracował w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od 1 września 1999 r. do 31 sierpnia 2004 r., zaś w okresie od 1 września 2004 r. do 31 sierpnia 2006 r. w zmniejszonym wymiarze etatu (5/18 oraz 3/18). Do jego obowiązków należało prowadzenie zajęć wychowania fizycznego dla klas 24-28 osobowych. Zajęcia odbywały się dla klas łączonych (od 60 do 90 uczniów), w sali pracowało jednocześnie 2-3 nauczycieli. Skarżący prowadził również 1 raz w tygodniu trwające 90 minut zajęcia SKS dla grupy ok. 20 uczniów oraz pełnił dyżury na korytarzach szkolnych i boiskach (1-1,5 godz. tygodniowo), przy ogólnej liczbie 600-700 uczniów w szkole. Przygotowywał także uczniów do zawodów sportowych w wymiarze 2-3 godzin tygodniowo. Natomiast w Zespole Szkół Specjalnych w T. pracował w okresie od 1 sierpnia 1999 r. do 30 czerwca 2013 r., przy czym wymiar czasu pracy w latach 1999-2004 był niepełny (4/18, 10/18, 9/18 i 6/18). Skarżący prowadził gimnastykę korekcyjną (w latach 1999-2004 z maksymalnie 4 uczniami jednocześnie) i od 2004 r. zajęcia z wychowania fizycznego dodatkowo jako nauczyciel wychowania fizycznego, prowadząc zajęcia w dziesięcioosobowych klasach oraz indywidualne zajęcia w domu ucznia. W jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia potwierdzono u skarżącego rozpoznanie obustronnego niedosłuchu typu odbiorczego o wartościach dla ucha prawego od 57,3 do 63,3 dB i ucha lewego od 60 do 63,3 dB obliczonego dla częstotliwości 1,2 i 3 kHz. Podkreślono jednak, że wskazane wartości ubytku słuchu dotyczą badań audiometrycznych wykonanych we wrześniu i październiku 2013 r., po dwóch miesiącach od zakończenia aktywności zawodowej i siedmiu latach od zakończenia ekspozycji okresowo na zwiększony hałas - 31 sierpnia 2006 r. W konsekwencji, orzeczeniem lekarskim z dnia 14 października 2014 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R. nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej. Również Instytut Medycyny Pracy w Ł. nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej. W orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdzono, że charakter kliniczny uszkodzenia słuchu skarżącego nie wyklucza potencjalnego wpływu hałasu na obserwowane uszkodzenie. Jednak zgodnie z rozporządzeniem z dnia 30 czerwca 2009 r. okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w natężeniu zawodowym w przypadku ubytku słuchu wynosi 2 lata, natomiast najstarszy dostarczony przez skarżącego audiogram pochodzi z 2010 r. Ponadto brak jest wyników pomiaru hałasu potwierdzających ekspozycję na hałas, którego poziom mógłby być przyczyną uszkodzenia słuchu. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M. W. choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że tylko warunki pracy w Szkole Podstawowej Nr 4 w T. i w Gimnazjum nr 1 w T. stwarzały ryzyko pracy w hałasie i tylko w trakcie pracy w tych placówkach istniała możliwość zawodowego uszkodzenia słuchu skarżącego. Natomiast podczas pracy w Zespole Szkół Specjalnych skarżący pracował z małymi grupami uczniów bądź indywidualnie z uczniem, zatem nie był narażony na hałas. W ocenie organu skarżący zakończył pracę zawodową w narażeniu na hałas w 2006 r. Natomiast z żądaniem stwierdzenia choroby zawodowej skarżący wystąpił dopiero w 2013 r. Organ podniósł, że choroba narządu słuchu, niezależnie od wyników badań przeprowadzonych w jednostkach diagnostycznych w toku postępowania oraz narażenia zawodowego nie może być uznana za chorobę zawodową jeżeli upłynął okres 2 lat od ustania narażenia dla wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych. Organ odwoławczy wskazał również, że jest związany z wydanymi w sprawie orzeczeniami lekarskimi. W konsekwencji należało orzec o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję. Skarżący wskazał, że przepracował 39 lat jako nauczyciel wychowania fizycznego. Nie zgodził się z twierdzeniem, że przestał pracować w hałasie w 2006 r., ponieważ w późniejszym okresie nie przeprowadzano badań poziomu hałasu. Podkreślił, że wyniki badań lekarskich potwierdzają związek między utratą słuchu a pracą w hałasie. W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie powołanych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Postępowanie w sprawie chorób zawodowych regulują przepisy kodeksu pracy oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), powoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Zgodnie z art. 2351 kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wykaz chorób zawodowych zawarty jest w załączniku do rozporządzenia. W punkcie 21 załącznika za chorobę zawodową uznano obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz Dla stwierdzenia przez organ administracji choroby zawodowej konieczne jest ustalenie występowania określonego w wykazie ubytku słuchu. Ustalenia tego dokonują lekarze specjaliści, zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych I lub II stopnia (§ 5 rozporządzenia), którzy wydają orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie organ nie uznał za niezbędne uzupełnienia materiału dowodowego, mimo że jednostka orzecznicza II stopnia wyraźnie stwierdziła, że charakter kliniczny uszkodzenia słuchu skarżącego nie wyklucza potencjalnego wpływu hałasu na obserwowane obecnie uszkodzenie słuchu. Zwrócono również uwagę, że w dostarczonej jednostce dokumentacji brak jest wyników pomiaru hałasu potwierdzających ekspozycję na hałas, którego poziom mógłby być przyczyną uszkodzenia słuchu. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się trzy karty oceny ryzyka zawodowego dla stanowiska nauczyciela w szkołach, w których pracował skarżący (k. 9-12, k. 28-31 i k. 34-36). W każdej z tych kart jako jeden ze skutków zagrożeń na stanowisku pracy wpisano pogorszenie słuchu i każdorazowo stwierdzono prawdopodobieństwo wystąpienia tych skutków, przy czym w szkołach podstawowej i gimnazjum zarówno skutki, jak i ryzyko określono jako średnie, natomiast w zespole szkół specjalnych jako małe. Z ustaleń organów wynika, że praca w szkole specjalnej polegała na prowadzeniu przez skarżącego zajęć sportowych w znacznie mniejszych grupach niż w szkole podstawowej i gimnazjum oraz gimnastyki korekcyjnej i indywidulanej. Nie ustalono jednak, gdzie zajęcia te odbywały się. Z karty oceny ryzyka zawodowego, sporządzonej dla stanowiska nauczyciela w zespole szkół specjalnych wynika, że zajęcia w-f odbywały się w sali gimnastycznej Szkoły Podstawowej Nr 10. Okoliczność tę potwierdził również skarżący na rozprawie, podnosząc dodatkowo, że zajęcia odbywały się w grupach łączonych. Jest oczywiste, że hałas na sali gimnastycznej, w której jednocześnie odbywają się zajęcia sportowe kilku grup jest znacznie większy niż w przypadku, gdy zajęcia ma jedna mała grupa. Ponadto w karcie oceny ryzyka zawodowego w szkole specjalnej nie podano powierzchni sali, w której skarżący odbywał zajęcia. Natomiast w protokołach z postępowania w sprawie choroby zawodowej, sporządzonych w szkole podstawowej i gimnazjum, w których pracował skarżący, wielkość sali gimnastycznej określono na 182 m kw. (szkoła podstawowa) i 288 m kw. (gimnazjum). Wielkość sali i jej akustyka również mają wpływ na poziom hałasu podczas zajęć. Okoliczność ta uszła jednak uwadze organów obu instancji. Stwierdzając brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, organy nie wzięły wskazanych wyżej okoliczność pod uwagę, przez co nie wyjaśniły istniejących wątpliwości co do okresu narażenia skarżącego na hałas. Ustalenie, że narażenie skarżącego na hałas, mogący spowodować chorobę zawodową w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu istniało tylko do 2006 r. jest w świetle przedstawionych okoliczności przedwczesne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do tak jednoznacznych ustaleń, ponieważ nie ustalono, gdzie i w jakich warunkach odbywały się zajęcia prowadzone przez skarżącego z uczniami szkoły specjalnej po 2006 r. i nie dokonano pomiarów hałasu w miejscu wykonywania pracy przez skarżącego. W tej sytuacji nie można uznać, iż wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy i stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7 k.p.a. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do takiego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zważywszy na rodzaj stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania za celowe uznał Sąd uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej okoliczności i uzupełnią materiał dowodowy, w szczególności poprzez dokonanie ustaleń, gdzie i w jakich warunkach odbywały się zajęcia prowadzone przez skarżącego z uczniami szkoły specjalnej po 2006 r. oraz czy zajęcia te odbywały się jednocześnie z zajęciami uczniów innych szkół. W zależności od dokonanych ustaleń, rozważenia wymagać będzie przeprowadzenie pomiarów hałasu w sali gimnastycznej w warunkach takich, w jakich skarżący prowadził zajęcia. Organ uwzględni także wszystkie inne zajęcia prowadzone przez skarżącego w szkole specjalnej i dyżury na korytarzach w czasie przerw w lekcjach. Dopiero wówczas możliwe będzie prawidłowe ustalenie okresu narażenia skarżącego na hałas, co pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie istnienia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia. Ponownie podkreślić należy, że wprawdzie organ nie jest w stanie samodzielnie orzekać o istnieniu lub braku choroby zawodowej, powinien jednak pamiętać, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji ma prawo podjąć czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podkreślić, że obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.