III SA/Lu 914/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Zarządu Województwa . z dnia (..) r. nr (..) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków wynikających z umowy o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Zarząd Województwa L., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję L. Agencji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], mocą której ustalono kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 178.174,50 zł i zobowiązano A. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "T." A. T. do zwrotu tej kwoty. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 7 grudnia 2009 r. Województwo L. – L. Agencja [...] w L. ([Agencja]) zawarło z A. T. umowę o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Rozwój i wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez działania inwestycyjne". Umowa została zawarta w ramach Osi Priorytetowej I: Przedsiębiorczość i Innowacje Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007- 2013. Na podstawie umowy Agencja zobowiązała się udzielić Stronie dofinansowania na realizację projektu opisanego bliżej we wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy, pod warunkiem spełnienia przez Beneficjenta wymogów przewidzianych prawem oraz umową. Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu zgodnie z umową, w szczególności w oparciu o Wniosek aplikacyjny oraz w oparciu o harmonogram rzeczowo – finansowy. We wniosku o dofinansowanie złożonym w dniu 14 maja 2009 roku Beneficjent wskazał, iż jego realizacja ma obejmować m.in. przystosowanie budynku dotychczasowej stolarni do wymogów BHP i PPoż oraz warunków i specyfiki pracy, tak aby zapewnić maszynom i urządzeniom bezawaryjną i bezpieczną pracę, miejsce do składowania materiałów do produkcji oraz pomieszczenia socjalne dla pracowników. W załączonym do wniosku harmonogramie rzeczowo-finansowym wskazano, iż zakończenie rzeczowe realizacji projektu nastąpi w dniu 30 czerwca 2010 r. W dniu 26 października 2010 roku Beneficjent złożył wniosek o płatność pośrednią na kwotę 178.174,50 zł. Wniosek został pozytywnie zweryfikowany i wskazana kwota została zatwierdzona do wypłaty. W dniach 2-3 sierpnia 2011 r. Agencja przeprowadziła kontrolę realizacji ww. projektu. W jej wyniku ustalono, że realizacja projektu przebiegła niezgodnie z postanowieniami zawartej z Beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu. Po wymianie z Beneficjentem korespondencji w sprawie informacji pokontrolnej pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. Agencja złożyła oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie z 7 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, iż projekt nie został zrealizowany zgodnie z Umową o dofinansowanie. Beneficjent nie zrealizował zakresu rzeczowego, nie osiągnął zakładanych wskaźników produktu i rezultatu. W związku z niedokonaniem zwrotu środków w zakreślonym terminie, Agencja wszczęła postępowanie administracyjne, po czym decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Zobowiązała A. T. do zwrotu wypłaconej kwoty dofinansowania. W wyniku odwołania strony decyzja ta została uchylona decyzją Zarządu Województwa L. z dnia [...] października 2012 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Agencja decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Ponownie zobowiązała A. T. do zwrotu wypłaconej kwoty dofinansowania. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, jednak decyzją z [...] września 2013 r., Zarząd Województwa L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych i obszernie wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał tych zarzutów za zasadne. Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego Zarząd Województwa wskazał, że początkowo Beneficjent, jako podstawę realizacji projektu przedstawił projekt budowlany na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego, przeznaczonego do garażowania maksymalnie dwóch samochodów osobowych, a także przechowywania materiałów i narzędzi dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na podstawie wspomnianego projektu budowlanego decyzją Starosty B. z [...] lipca 2009 r. nr [...] udzielono pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Pozwolenie dotyczyło kategorii obiektu III tj. zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane: innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Podczas kontroli Beneficjent przedstawił także potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. w dniu [...] kwietnia 2010 r. W świetle tego dokumentu, rozbudowa i przebudowa budynku gospodarczego przeprowadzona została zgodnie z decyzją Starosty B. z [...] lipca 2009 r. Z powyższych dwóch dokumentów urzędowych wynika, że podczas kontroli (2-3 sierpnia 2011 r.) a więc po zakończeniu realizacji projektu (30 czerwca 2010 r.) budynek objęty projektem funkcjonował jako budynek gospodarczy, przeznaczony do garażowania maksymalnie samochodów osobowych, a także do przechowywania materiałów i narzędzi dla potrzeb mieszkańców budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wniosek taki dodatkowo wspiera postępowanie samego Beneficjenta w reakcji na wynik kontroli, ujęty w informacjach pokontrolnych. Wyniki tej kontroli zostały zaaprobowane przez Beneficjenta, który podpisał obie wersje informacji pokontrolnej, co zgodnie z udzielonym mu pouczeniem oznaczało, iż akceptuje ustalenia poczynione w protokole, jako odpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Zobowiązał się także do usunięcia stwierdzonych braków. W dniu [...] listopada 2011 r. Skarżący uzyskał kolejną decyzję o pozwoleniu na budowę, odnoszącą się do przedmiotowego budynku. Z treści decyzji wynika, iż jej przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na zakład stolarski (kat. obiektu XVII). Z treści projektu budowlanego, zatwierdzonego w/w decyzją (sporządzonego w październiku 2011 r.) wynika m.in., iż przebudowa przedmiotowego obiektu ma polegać na adaptacji pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenia sanitarne i socjalne oraz kotłownię, poprzez wydzielenie pomieszczeń ściankami działowymi a także, iż w ramach przebudowy budynku zostaną wykonane instalacje sanitarne i instalacja elektryczna wg projektów branżowych. Zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych objętych w/w decyzją nastąpiło w dniu 14 listopada 2011 r. Z powyższych okoliczności wynika, iż budynek stanowiący przedmiot projektu mógł uzyskać status pozwalający użytkować go jako zakład stolarski dopiero w wyniku realizacji decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Zatem na datę zakończenia rzeczowej realizacji projektu beneficjent nie zrealizował go w sposób zgodny z wnioskiem - w dacie zakończenia realizacji projektu nie istniała bowiem możliwość zgodnego z prawem użytkowania budynku jako zakładu stolarskiego. Działania w celu zmiany przeznaczenia budynku w kierunku zapewniającym realizację projektu Beneficjent podjął dopiero w wyniku ustaleń kontroli, po upływie terminu realizacji projektu. Zastrzeżenia organów zbudziła też kwestia przewidzianego w projekcie zakupu 6 regałów metalowych. Podczas kontroli w dniach 2-3 sierpnia 2011 r. stwierdzono, iż na miejscu realizacji projektu znajdują się 4 regały. Za niewiarygodne należy uznać wyjaśnienia Strony przedstawione w późniejszych pismach, jakoby brakujące meble znajdowały się w pomieszczeniu na materiały, które nie zostało objęte kontrolą. Taki stan rzeczy potwierdza również podpisana przez Beneficjenta informacja pokontrolna z dnia 23 września 2011 r. która wykazała brak 2 sztuk regałów metalowych. Nieprawidłowości dotyczyły również wykonania przez Beneficjenta zawartych w umowie obowiązków dotyczących wyboru oferenta, w szczególności w kontekście przejrzystości działań. Przedłożone przez Stronę materiały dokumentujące wybór oferenta (notatki z rozmów telefonicznych, protokoły) wykazują dużą niespójność w oznaczaniu dat dokonywania określonych czynności. Wbrew twierdzeniom strony nie można uznać ich za drobne omyłki pisarskie niemających wpływu na wybór wykonawcy robót. Liczne skreślenia na przedstawionych dokumentach wskazują na brak rzetelności i staranności w procesie wyboru wykonawcy i uzasadniają podejrzenie, iż nie oddają one rzeczywistego przebiegu procedury wyboru wykonawcy. Utrzymanie pierwotnych dat czynności (sprzed skreślenia) oznaczałoby, iż czynności opisane w protokole wyboru najkorzystniejszej oferty przypadałyby po dacie zawarcia umowy, a zatem wybór wykonawcy został dokonany wadliwie. Nagromadzenie wymienionych przez organ prowadzi do wniosku, że Skarżący nie działał w sposób przejrzysty dokonując wyboru wykonawcy. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał za uzasadnione i skuteczne oświadczenie o rozwiązaniu umowy. Prawidłowe było również zastosowanie w sprawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej jako: u.f.p. z 2005 r.), jako podstawy prawnej decyzji o zwrocie, co było uzasadnione brzmieniem regulacji intertemporalnych wskazujących na datę zawarcia umowy o dofinansowanie, jako miarodajną dla zastosowania ustawy z 2005 r. Spośród przesłanek zwrotu wymienionych w art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. jako podstawę rozstrzygnięcia Organ I instancji wskazał na pkt 2, tj. uznał, iż dofinansowanie zostało wykorzystane przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy, tj. procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych obowiązujących przy ich wykorzystaniu. Pod tym pojęciem rozumie się w szczególności postanowienia zawarte w umowie o dofinansowanie. Zarząd Województwa podzielił ustalenia Agencji odnośnie naruszenia przez Beneficjenta szeregu postanowień umowy o dofinansowanie. Beneficjent w pierwszej kolejności dopuścił się naruszenia § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie - nie zrealizował projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (nie osiągnął założonych we wniosku wskaźników produktu i rezultatu), a także uchybił obowiązkowi rzetelnego ponoszenia wydatków w ramach projektu. W dacie zakończenia rzeczowej realizacji projektu beneficjent nie osiągnął głównego celu projektu, jakim było przygotowanie budynku do wykonywania specjalistycznych usług stolarskich, zakup maszyn i urządzeń oraz niezbędnego wyposażenia. Budynek, w którym miały być świadczone usługi stolarskie, w dniu 30 czerwca 2010 r. nie pozwalał bowiem na zgodne z prawem ich wykonywanie. Podstawę wykonania w budynku szeregu robót adaptacyjnych, niezbędnych do osiągnięcia celu projektu, stanowiło dopiero drugie pozwolenie na budowę, wydane przeszło rok po upływie terminu rzeczowego zakończenia realizacji projektu. Bezspornie zatem zasadniczy cel projektu nie został osiągnięty, co w dalszej kolejności oznacza, iż nie zostały zrealizowane jego wskaźniki, określone we wniosku o dofinansowanie. Niezrealizowanie projektu w zakreślonym terminie określonym w umowie o dofinansowanie (nieosiągnięcie jego celów oraz wskaźników) sprawia, iż poniesione przez Beneficjenta wydatki nie mają przymiotu wydatków kwalifikowalnych. Skoro projekt finalnie nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie, to żaden z wydatków poczynionych przez Beneficjenta nie może zostać zakwalifikowany jako niezbędny do prawidłowej realizacji projektu. Beneficjent przy realizacji projektu zobowiązany był wybierać i udzielać wszelkich zamówień z zachowaniem m.in. zasady przejrzystości (§ 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie). Nagromadzenie sprzeczności i niejasności w dokumentach utrwalających czynności związane z wyborem wykonawcy nie pozwala przyjąć, iż Beneficjent przy jego wyborze respektował tę zasadę. Zgodnie z § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązuje się do przestrzegania, m.in. przepisów prawa krajowego. Zatem wykluczone jest uznanie, iż Beneficjent może prawidłowo zrealizować projekt i należycie wykonać umowę dofinansowanie, popadając jednocześnie w sprzeczność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Taka zaś sytuacja wystąpiłaby w razie uznania przez Organ I instancji, iż Beneficjent osiągnął cel projektu (dostosował budynek do potrzeb warsztatu stolarskiego) i jego wskaźniki (wprowadził nowe produkty/usługi, utworzył nowe miejsca pracy oraz wprowadził przewidziane w projekcie innowacje), pomimo iż zgodnie ze znajdującymi zastosowanie do projektu przepisami prawa budowlanego nie mógłby w adaptowanym budynku prowadzić działalności stolarskiej. Oznaczałoby to legitymizowanie i finansowanie działań w sposób oczywisty niezgodnych z prawem krajowym. Zmiana przeznaczenia budynku w krajowym porządku prawnym jest procedurą sformalizowaną, zakładającą obowiązek dokonania zgłoszenia, którego należy dokonać przed zmianą sposobu użytkowania. Procedura ta jest jeszcze bardziej złożona, jeżeli zmiana użytkowania wiąże się - jak w niniejszej sprawie - z koniecznością wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w drodze pozwolenia na budowę. Należy też podkreślić, iż prawo publiczne przewiduje istotne sankcje w razie zmiany sposobu użytkowania bez zachowania trybu, o którym mowa powołanym przepisie. Nawet zatem wówczas, gdyby Beneficjent na dzień zakończenia rzeczowej realizacji projektu dokonał samodzielnie zmiany przeznaczenia budynku i rozpoczął w nim świadczenie usług przewidzianych w projekcie, byłoby to postępowanie sprzeczne z prawem krajowym i jako takie nie mogłoby zostać uznane za prawidłową realizację projektu. Z powyższych ustaleń wynika, że dofinansowanie zostało przez Beneficjenta wykorzystane w sposób sprzeczny z szeregiem postanowień umowy o dofinansowanie, a także z naruszeniem przepisów prawa krajowego. To zaś oznacza, iż Organ I instancji prawidłowo wskazał podstawę prawną zwrotu (art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.). Zwrotowi podlega dofinansowanie wykorzystane z naruszeniem odnośnych procedur, tj. całość dofinansowania wykorzystanego w ten sposób. Jeżeli zaś cel ani też wskaźniki projektu nie zostały osiągnięte, oznacza to, iż projekt jako całość, nie został przez Beneficjenta zrealizowany. W tej sytuacji zwrotowi podlega całość kwoty wydatkowanej na jego realizację. Udzielone dofinansowanie nie spełniło bowiem swojej funkcji, jaką było wdrożenie przez Beneficjenta oznaczonego we wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia gospodarczego. Nie da się zatem w niezrealizowanym projekcie, w którym nie osiągnięto ani jego celu, ani też założonych wskaźników, wyodrębnić części dofinansowania, podlegającej zwrotowi, zgodnie z art. 145 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. Takiego projektu nie można bowiem uznać za częściowo prawidłowo zrealizowany. Odnosząc się do podniesionych przez Beneficjenta zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. Organ wywiódł m.in., że postępowanie Beneficjenta wyczerpuje wszystkie przesłanki nieprawidłowości wymienione art. 2 pkt 7 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż pod pojęciem nieprawidłowości należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W judykaturze pod pojęciem prawa wspólnotowego, w znaczeniu przyjętym w powołanym przepisie rozumie się nie tylko przepisy prawa wspólnotowego sensu stricto, lecz także każdy przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie przez Beneficjenta szeregu postanowień umowy o dofinansowanie, stanowiącej w krajowym porządku prawnym podstawę udzielenia dofinansowania oraz naruszenie odnoszących się do przedmiotu projektu przepisów prawa krajowego mieści się w hipotezie art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Jeżeli zaś chodzi o zakres wyrządzonej lub grożącej szkody, to w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia ze szkodą realną (rzeczywiście wyrządzoną) i obejmującą całość udzielonego dofinansowania. Wsparcie udzielane ze środków wspólnotowych poszczególnym beneficjentom jest wsparciem bezzwrotnym, stanowiącym dodatkowo pomoc publiczną. Jedynym zaś uzasadnieniem do jego udzielenia jest osiągnięcie pozytywnego wpływu na rozwój sytuacji gospodarczej w danym obszarze, poprzez realizację wyłonionych do dofinansowania operacji. Jeżeli zatem Beneficjent nie zrealizuje projektu - nie osiągnie jego celu, ani też założonych wskaźników produktu i rezultatu - odpada jakiekolwiek uzasadnienie dla zatrzymania przez niego jakiejkolwiek części uzyskanego dofinansowania. Dofinansowanie nie spełniło bowiem swojej roli, zarówno w odniesieniu do konkretnego Beneficjenta, jak i w obszarze programu operacyjnego, w ramach którego zostało udzielone. Podlega zatem w całości zwrotowi na rzecz instytucji, która udzieliła wsparcia, z przeznaczeniem na wsparcie innych projektów wyłonionych do dofinansowania. W skardze do sądu administracyjnego A. T. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że istnieją przesłanki do żądania od niego zwrotu całej kwoty dofinansowania; naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez nieuwzględnienie charakteru i wagi ewentualnych nieprawidłowości w procesie wykonywania projektu oraz ewentualnych strat finansowych mogących powstać w budżecie unijnym; naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – zasady wspierania rozwoju przedsiębiorczości oraz nieposzanowanie uzasadnionych interesów skarżącego; naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że uchybienie skarżącego dotyczyło jedynie opóźnienia w formalnej zmianie sposobu użytkowania budynku, co nie powinno mieć wpływu na zasadność udzielenia dofinansowania. Przepisy prawa budowlanego dają możliwość dokonania z=odpowiednich zmian w sposobie użytkowania budynku w dowolnym czasie, a dla legalizacji stanu faktycznego skarżący musiał jedynie przystosować odpowiednią wysokość pomieszczenia łazienki dla pracowników i nie dokonywał już po zakończeniu projektu żadnych dodatkowych robót budowlanych w obiekcie stolarni. Wbrew twierdzeniom organów cel projektu został zrealizowany, bowiem budynek, w którym skarżący dotychczas wykonywał prace stolarskie, po przeprowadzeniu prac modernizatorskich, na dzień zakończenia projektu spełniał wszystkie wymogi w zakresie BHP i ochrony przeciwpożarowej, umożliwiając prawidłowe i bezpieczne wykonywanie pracy. Zostało zakupione również całe specjalistyczne wyposażenie. Opóźnienie w zgłoszeniu właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania obiektu stanowiło jedynie brak formalny, zasługujący, zgodnie z treścią umowy o dofinansowanie, na uzupełnienie. Uchybienie zostało niezwłocznie skorygowane i nie miało wpływu na zrealizowanie projektu. Organy naruszyły zasady postępowania dowodowego odmawiając przeprowadzenia żądanych przez skarżącego dowodów m.in. w zakresie przesłuchania strony, oględzin miejsca czy dowodów dokumentujących zakup wszystkich sześciu regałów zgodnie z projektem. O osiągnięciu wszystkich celów projektu świadczą takie okoliczności jak wzrost zatrudnienia, wprowadzenie do oferty nowych towarów i usług, czego organy nie uwzględniły w swoich ocenach. Zarzuty braku rzetelności w zakresie wyboru wykonawcy usług w postaci utwardzenia placu z kostki brukowej są nieuzasadnione, błędy dotyczyły bowiem wyłącznie dokumentacji i miały charakter oczywistych omyłek pisarskich. Organy nie przedstawiły żądnych dowodów na okoliczność wadliwie dokonanego wyboru wykonawcy. Ponadto, jeśli organ dopatrzył się nieprawidłowości po stronie skarżącego, mógł żądać zwrotu jedynie tej części dotacji, która została wykorzystana niezgodne z przeznaczenie, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Organ nie wziął w ogóle pod uwagę stopnia realizacji celów i wskaźników. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność istniejącego w obiegu prawnym aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji publicznej ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Na wstępie przypomnieć należy, iż zaskarżona została do Sądu decyzja Zarządu Województwa L. z dna [...] września 2013 r., którą zobowiązano A. T. do zwrotu dofinansowania w kwocie 178.174,50 zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanego na realizację projektu określonego, jako "Rozwój i wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez działania inwestycyjne". Organ stwierdził, że przyznane dofinansowanie zostało wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., w tym art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.), art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712, ze zm.), art. 211 ust.1 pkt 2, ust. 4a-4b, art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym miejscu zauważyć należy, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. w życie weszła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.). Zgodnie z art. 113 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponieważ wsparcie udzielne zostało skarżącemu na podstawie umowy z dnia 7 grudnia 2009 r. (czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z 2009 r. o finansach publicznych), to zastosowanie w sprawie znajdują przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy o finansach publicznych z 2005 r. W myśl art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r., zwrotowi podlegają środki lub dotacje wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208. Wskazać również trzeba, że aktem prawa krajowego, który określa zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy m. in.: - zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; - określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; - określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; - określenie systemu realizacji programu operacyjnego; - zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; - dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; - prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; - odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Wykonując powyższe zadania instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 ustawy). Podstawą dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z Beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. W niniejszej sprawie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w dniu 7 grudnia 2009 r. została zawarta pomiędzy L. Agencją [...] w L. (Instytucją Pośredniczącą II stopnia) a A. T. umowa o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój i wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez działania inwestycyjne". Umowa ta określała procedury, zasady, warunki i tryb, na jaki Beneficjentowi zostało przyznane dofinansowanie. Instytucja Pośrednicząca II stopnia, przyznała Beneficjentowi na realizację projektu kwotę 300.984,74 zł, objętą pomocą publiczną. W § 2 ust. 4 tej umowy postanowiono, że Beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z niniejszą umową, a w szczególności w oparciu o wniosek aplikacyjny oraz o harmonogram rzeczowo–finansowy, dokonując wydatków w sposób rzetelny, racjonalny i oszczędny. Z kolei w ust. 10 tego paragrafu zamieszczono postanowienie, że wydatki Beneficjenta mogą zostać uznane za kwalifikowane jeżeli zostaną poniesione w okresie od 14 maja 2009 r. do 29 lipca 2010 r. oraz które łącznie spełniają m.in. następujące warunki: a. są niezbędne do prawidłowej realizacji projektu; b. zostały wskazane w harmonogramie rzeczowo – finansowym; c. zostały faktycznie poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków i nie wcześniej niż w dniu potwierdzenia kwalifikowalności projektu, z zastrzeżeniem wydatków na zakup nieruchomości oraz wydatków na prace przygotowawcze; d. zostały zweryfikowane i zatwierdzone przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia; e. zostały prawidłowo udokumentowane. Zakończenie rzeczowe realizacji projektu stosownie do § 3 ust. 1 umowy ma nastąpić do 30 czerwca 2010 r. W § 22 ust. 1 umowy Beneficjent zobowiązał się do przestrzegania przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, a w szczególności przepisów wspólnotowych w zakresie polityk horyzontalnych oraz do stosowania się do obowiązujących i aktualnych wzorów dokumentów oraz informacji zamieszczanych w szczególności na stronie internetowej Instytucji Pośredniczącej II, a także Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPOL WL 2007-2013 oraz innych dokumentów w ramach Programu. We wniosku aplikacyjnym złożonym w dniu 14 maja 2009 r. jako cel projektu Beneficjent wskazywał "stworzenie przedsiębiorstwa mogącego skutecznie konkurować na rynku lokalnym i regionalnym poprzez zwiększenie jego zdolności inwestycyjnej w początkowym okresie funkcjonowania". Realizację tego celu zamierzał osiągnąć poprzez "(...) przygotowanie budynku do wykonywania specjalistycznych usług stolarskich, zakup maszyn i urządzeń oraz niezbędnego wyposażenia". Oznaczając cele inwestycji na poziomie produktu, Beneficjent doprecyzował że jest nim "remont i modernizacja budynku stolarni – wykonanie kompleksowych prac związanych z dostosowaniem budynku do zwiększonego zakresu wykonywanych prac, przygotowaniem pomieszczeń socjalnych dla pracowników, oraz spełniających wymogi PHP oraz Ppoż zgodnie z kosztorysem". W krajowym porządku prawnym ustawa Prawo budowlane reguluje ogół spraw i powstających na ich tle stosunków publicznoprawnych, odnoszących się do przebiegu procesu budowlanego. Ponieważ projekt skarżącego dotyczył remontu i modernizacji budynku stolarni zastosowanie w sprawie ma art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności, podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Należy również dołączyć dokumenty wymienione w ustępie 2 art. 71 Prawa budowlanego. Zgłoszenia, o którym mowa powyżej należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący realizował projekt w oparciu o decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], którą to udzielono pozwolenia na budowę i zatwierdzono projekt budowlany rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w G. gm. B. P. (kat. obiektu III). Kategoria obiektu III, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, dotyczy innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Zgodnie z zatwierdzonym projektem jego przedmiotem była rozbudowa i przebudowa budynku gospodarczego, przeznaczonego do garażowania maksymalnie dwóch samochodów osobowych, a także przechowywania materiałów i narzędzi dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Potwierdzeniem przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. w dniu [...] kwietnia 2010 r. dokumentu o niezgłoszeniu sprzeciwu do użytkowania rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego. W świetle tego dokumentu, rozbudowa i przebudowa budynku gospodarczego przeprowadzona została zgodnie z decyzją Starosty B. z [...] lipca 2009 r. Dokumenty te oraz zrealizowany według Beneficjenta obiekt stolarni, skarżący przedstawił w trakcie kontroli realizacji projektu, dokonanej przez L. Agencję [...] w L. w dniach 2-3 sierpnia 2011 r. Trafna w tej sytuacji była konkluzja organów obu instancji, że na dzień zakończenia realizacji projektu (30 czerwca 2011 r.) oraz w dacie kontroli (2-3 sierpnia) budynek na który uzyskał Beneficjent środki finansowe w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego nie miał kategorii obiektu budowlanego – warsztatu rzemieślniczego (stolarni), lecz był budynkiem gospodarczym, przeznaczonym do garażowania maksymalnie dwóch samochodów osobowych, a także przechowywania materiałów i narzędzi dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dopiero po ponad roku od zakończenia rzeczowego projektu, dnia [...] listopada 2011 r., Beneficjent uzyskał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych i zatwierdzony został projekt budowlany polegający na przebudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na zakład stolarski (kat. Obiektu XVII) położonego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym G., gm. B. P. Zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych objętych w/w decyzją nastąpiło w dniu 14 listopada 2011 r. Wtedy to dokonano przebudowy tego obiektu poprzez adaptację pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenia sanitarne i socjalne oraz kotłownię, poprzez wydzielenie pomieszczeń ściankami działowymi. Ponadto w ramach przebudowy budynku zostały wykonane instalacje sanitarne i instalacja elektryczna wg projektów branżowych. Oznacza to, jak trafnie zauważył Zarząd Województwa L., że dopiero realizacja projektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 2011 r. zakończyła realizację projektu objętego umową z dnia 7 grudnia 2009 r. i pozwoliła na użytkowanie budynku jako zakład stolarski. Jednakże miało to miejsce po zakończeniu przez skarżącego realizacji przedmiotowego projektu objętego dofinansowaniem. Mając na uwadze powyższe ustalenia organu administracji oraz treść I części opisowej projektu M. G. z października 2011 r. (k. 217 – 220 akt administracyjnych) niezrozumiały jest zarzut skargi, iż po zakończeniu realizacji projektu skarżący nie dokonywał czynności adaptacyjnych czy modernizacyjnych budynku stolarni (poza przystosowaniem wysokości pomieszczenia łazienki). Natomiast brak zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego skarżący uważa "za uchybienie formalne", które natychmiast zostało przez niego skorygowane. Zdaniem Sądu treść projektu budowlanego z października 2011 r. oraz pozwolenie na budowę z [...] listopada 2011 r. przeczą treści skargi, gdyż przebudowa przedmiotowego obiektu polegała na adaptacji pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenia sanitarne i socjalne, pomieszczenia biurowe oraz kotłownię, poprzez wydzielenie pomieszczeń ściankami działowymi. W obiekcie na parterze powstać miało pomieszczenie produkcyjne oraz na poddaszu pomieszczenia magazynowe. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że uzyskanie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania budynku to formalność nie mająca znaczenia dla realizacji projektu na który skarżący uzyskał dofinansowanie; przeczy temu treść przepisów art. 71 i 71a Prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polega na tym, że dochodzi do zmiany warunków użytkowania obiektu w zakresie określonym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmiany funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów Kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarno-higienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części, a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcje obiektu). Zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego z funkcji gospodarczej na cele stolarni, o profilu produkcji (wykazanym w aktach sprawy) i jej udokumentowanej skali, wiąże się ze zmianą co najmniej warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych a także wielkości lub układu obciążeń, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Następnie, stosownie do treści ust. 2 art. 71a, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z kolei w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4). Przytoczone przepisy wskazują jednoznacznie, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z uwagi na treść przywołanych przepisów nie można uznać by samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu była "obojętna prawnie" i nie rodziła żadnych negatywnych skutków prawnych. Skarżący by móc prowadzić w budynku gospodarczym stolarnię musiał doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem i zmienić sposób użytkowania budynku. Skarżący nie zgadza się również z ustaleniem przez organy obu instancji, że na dzień zakończenia realizacji projektu, jak i na dzień kontroli nie posiadał 6 sztuk regałów metalowych. Złożył na tę okoliczność stosowne dowody, których jednak organy nie uwzględniły. W ocenie sądu w okolicznościach badanej sprawy powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, a stanowisko organów administracji w tym zakresie jest prawidłowe. Podczas kontroli w dniach 2-3 sierpnia 2011 r. stwierdzono, iż na miejscu realizacji projektu znajdują się tylko 4 regały, zamiast 6. Za niewiarygodne należy uznać wyjaśnienia Strony przedstawione w późniejszych pismach, jakoby brakujące meble znajdowały się w pomieszczeniu na materiały, które nie zostało objęte kontrolą. Zdaniem Sądu to przecież skarżący powinien zabiegać o to, by kontrolą zostały objęte wszystkie pomieszczenia obiektu w których umieszczone zostały środki trwałe zakupione w ramach realizacji projektu. Ponadto skarżący podpisał informację pokontrolną z dnia 23 września 2011 r. która wykazała brak 2 sztuk regałów metalowych. Uczynił to pomimo pouczenia zawartego w piśmie przewodnim, że "w przypadku akceptacji ustaleń i wniosków zawartych w ostatecznej informacji pokontrolnej, uprzejmie proszę o podpisanie dwóch egzemplarzy i przesłanie w terminie 7 dni jednego egzemplarza do [Agencji]". Jeśli kwestionował ustalenia organów co do ilości regałów, powinien zgłosić zastrzeżenia do Informacji pokontrolnej już w momencie jej podpisywania. Odnosząc się do kwestii wykonania przez Beneficjenta zawartych w umowie obowiązków dotyczących wyboru oferenta, w szczególności w kontekście przejrzystości działań sąd uznaje za w pełni prawidłowe wywody i konkluzje organów w tym zakresie. W podpisanej umowie z dnia 7 grudnia 2009 r. w § 3 ust. 7 Beneficjent zobowiązał się przy udzielaniu wszelkich zamówień do zachowania przejrzystości w działaniach zmierzających do wyboru najkorzystniejszego oferenta oraz do dokonania ich w formie pisemnej. Z materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych wynika, że przedstawione notatki z rozmów z oferentami i zestawienia z wyboru najkorzystniejszej oferty w przedmiocie utwardzenia placu z kostki brukowej zawierają skreślenia i poprawki, a w niektórych momentach są wewnętrznie sprzeczne. W ocenie Sądu porównanie treści notatek rozmów telefonicznych z oferentem z protokołem wyboru najkorzystniejszej oferty dowodzi trafności stanowiska organu, że te zapisy różnią się w oznaczeniu dat dokonywania określonych czynności. Pierwotne daty tych czynności opisanych w protokole (przed skreśleniami) wskazywały, iż czynności wyboru najkorzystniejszej oferty przypadałaby po dacie zawarcia umowy (umowa na roboty brukarskie nosi datę 1 października 2009 r.). Notatki z rozmów telefonicznych z oferentami mają niezmienione daty – 12, 13, 14 października 2009 r. i wskazują na czynności dokonane po podpisaniu umowy. Sąd podziela stanowisko organu II instancji co do tego, że wskazane niespójności nie mają charakteru drobnych omyłek pisarskich. Oczywistą omyłką jest błąd polegający na tym, że w piśmie przez przeoczenie bądź omyłkę pisarską zostało wyrażone coś, co w sposób widoczny jest sprzeczne z myślą wyrażoną przez zainteresowanego. Jednakże błąd taki ma charakter jednostkowy i niepowtarzalny. Należy uznać w związku z tym, że brak precyzji i staranności w procesie wyłaniania wykonawcy budzi wątpliwości, zatem zasadny jest zarzut naruszenia przez skarżącego zasady przejrzystości w zakresie postępowania ofertowego. W konsekwencji Instytucja Pośrednicząca wypowiedziała umowę o dofinansowanie (§ 22 ust. 3 umowy). Po rozwiązaniu umowy odpadła postawa prawna przekazanego świadczenia i wypłacone dofinansowanie podlega zwrotowi. W § 7 umowy zawarte zostały regulacje dotyczące zwrotu środków. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do administracyjnego trybu postępowania a zamieszczenie go w umowie ma charakter akceptacji przez stronę takich uregulowań. Wskazany zapis, w ust. 1 stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone, że Beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, zobowiązuje się on do zwrotu tych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie wskazanym przez Instytucję Pośredniczącą. W ust. 3 znajduje się wprost odwołanie do art. 211 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. i wydawaniu w sprawie decyzji. Takie rozwiązanie, co słusznie podkreślał organ, jest konsekwencją publicznego charakteru środków wypłaconych na podstawie umowy. Środki te pochodzą bowiem z budżetu państwa i budżetu środków europejskich. W rozpoznawanej sprawie zasadność decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu wiązano z ustaleniem, że środki te wykorzystano z naruszeniem procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.). W kwestii orzeczenia o zwrocie środków wykorzystanych z naruszeniem procedur należy stwierdzić, że przesłanka ta nie została przez ustawodawcę jednoznacznie dookreślona. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. zawarte jest odesłanie do art. 208. Zgodnie z jego ust. 1 wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Wskazane unormowanie wskazuje dwie rozłączne przesłanki uznania, że środki pobrano z naruszeniem procedur. Naruszenie to może dotyczyć procedur określonych w umowach międzynarodowych jak i "innych procedur". Co do "innych procedur" na gruncie tego przepisu trafnie przyjmuje się, że procedury nie dotyczą tylko reguł w znaczeniu procesowym ale także reguł wynikających z prawa materialnego. To właśnie w umowie określone są podstawy materialnoprawne oraz proceduralne stanowiące dodatkowe źródło norm prawnych. Nie budzi wątpliwości, że wykorzystanie środków z naruszeniem procedur dotyczy naruszeń na etapie realizacji projektu. Mając na uwadze ustalenia stanu faktycznego, zdaniem Sądu, organ prawidłowo zinterpretował przywołany wyżej art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., uznając, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem obowiązujących procedur oraz wskazując przepisy umowy, które nie były przez Beneficjenta przestrzegane. Udzielone dofinansowanie nie spełniło swojej funkcji, która wynikała z treści projektu czyli zwiększenia zdolności inwestycyjnej w początkowym okresie funkcjonowania. Prawidłowo organ uznał, iż zwrotowi podlega cała kwota dofinansowania; nie został bowiem osiągnięty ani cel ani wskaźniki projektu. W niezrealizowanym projekcie nie da się wyodrębnić części dofinansowania, podlegającej zwrotowi, stosownie do treści przepisu art. 145 ust 4 u.f.p. z 2005 r. Nie ma przy tym znaczenia, w ocenie Sądu, kwestia subiektywnego nastawienia skarżącego (zamiar beneficjenta lub brak świadomości błędu), lecz obiektywna ocena, czy w świetle obowiązującej umowy, skarżący składając szczegółowo określony projekt w konkretnym w konkursie spełniał warunki tej umowy, czy też nie. Wbrew zarzutom skarżącego Instytucja Zarządzająca rozważyła stwierdzone uchybienia w kontekście art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Podzielając poglądy jakie w tym zakresie przedstawił organ, należy przypomnieć że zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zarówno Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE, dawniej ETS) prezentują wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, iż do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Prowadzi to do wniosku, że wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie tego naruszenia za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkuje powstaniem obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo poprzez nałożenie korekty finansowej (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., II GSK 289/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2014 r., III SA/Łd 332/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2014 r., III SA/Gl 1959/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla zastosowania tego przepisu w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa nie ma znaczenia czy nastąpiło nieznaczne naruszenie prawa czy też rażące naruszenie prawa. W tej sytuacji naruszenie przez skarżącego wymienionych powyżej postanowień umowy o dofinansowanie oraz mających zastosowanie przy realizacji projektu przepisów prawa krajowego – Prawa budowlanego mieści się w hipotezie art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. W ocenie Sądu chybione są także podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowo organ odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i oględzin, skoro teza dowodowa zgłoszona przez pełnomocnika skarżącego miała wykazać stan faktyczny aktualny, a nie istniejący na dzień zakończenia realizacji projektu tj. dzień 30 czerwca 2010 r. Ponadto, zdaniem Sądu motywy decyzji zostały tak ujęte, że strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony - a za taką należy uznać decyzję nakazującą zwrot dofinansowania - powinno w sposób jasny i jednoznaczny ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu tak, by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi - wykonanie przezeń kontroli (por. wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., C-367/95, w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 63; wyrok z dnia 21 marca 2001 r., T-206/99, w sprawie Metropole Television przeciwko Komisji, pkt 44; wyrok z dnia 22 czerwca 2005 r., T-102/03, w sprawie CIS przeciwko Komisji, pkt 46 i 47). Wszystkie te elementy posiada zaskarżona decyzja. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd nie dostrzegł innych wad prawnych zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.