III SA/Lu 932/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi L. M. A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł na przedsiębiorcę L. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ podał, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. funkcjonariusz Oddziału Celnego przeprowadził kontrolę dokumentów posiadanych przez kierowcę pojazdu samochodowego marki MAN o nr rejestracyjnym [...] z przyczepą o nr rejestracyjnym [...]. Stwierdzono, że okazane zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nr [...] w części B tj. pola "Data pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", "Państwo załadunku", "Państwo rozładunku" nie zostało wypełnione. Kierowca oświadczył, że nie wypełnił zezwolenia w części B ponieważ nie wiedział, że trzeba to uczynić, ponadto na granicy nie zwrócono mu uwagi na ten błąd. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego nałożył na przedsiębiorcę, karę pieniężną w wysokości 8000 zł za naruszenie określone w pkt 3.2 Załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125 poz. 874 ze zm.), tj. niewypełnienie przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niewłaściwe wypełnienie wymaganego przy międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy zezwolenia. Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że zgodnie z treścią zgłoszenia celnego MRN [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz dokumentu CMR nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. okazanych podczas kontroli wykonywany był przewóz z Ukrainy do Polski towaru w postaci drożdży piekarniczych. Organ odwoławczy przytoczył treść uzgodnień zawartych w protokole posiedzenia ukraińsko-polskiej Komisji Mieszanej do spraw międzynarodowych przewozów drogowych osób i towarów z dnia 24-25 marca 2003 r., sporządzonego w Kijowie, zgodnie z którymi przy przewozie towarów pojazdy samochodowe z przyczepą, których ładowność nie przekracza 3,5 ton lub których masa całkowita nie przekracza 6 ton zwolnione są z obowiązku posiadania zezwolenia. Organ II instancji zauważył, że z zapisów zawartych w dowodach rejestracyjnych pojazdów, którymi wykonywano przewóz rzeczy, wynika, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu z przyczepą wynosiła 50000 kg, a dopuszczalna ładowność 33400 kg, a zatem przekroczone zostały wielkości obu parametrów technicznych. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdził, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy w niniejszej sprawie wymagało uzyskania stosownego zezwolenia. Dyrektor Izby Celnej zauważył, że zgodnie art. 28a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, kierujący pojazdem samochodowym wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany posiadać w pojeździe i okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (Dz. U. Nr 297 poz. 1763). Przepis ten określa, że blankiet zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wypełnia w części B - posiadacz zezwolenia, wpisując nazwę i adres przedsiębiorcy, numer rejestracyjny pojazdu, datę wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwo załadunku i rozładunku - w przypadku jazdy z ładunkiem. W rozpatrywanej sprawie posiadaczem zezwolenia był przedsiębiorca L. Zezwolenie nie zostało wypełnione w części B w sposób kompletny. W treści załącznika nr 3 w pkt 3 pod poz. 3.2. wyszczególniono naruszenie "Niewypełnienie przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niewłaściwe wypełnienie wymaganego przy międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy zezwolenia". Wysokość kary w przypadku tego naruszenia wynosi 8000 zł. Dyrektor Izby Celnej podzielił jednocześnie stanowisko organu I instancji o braku zastosowania w niniejszej sprawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu twierdzeń skarżącego o braku wpływu strony na powstanie naruszenia w zakresie prawidłowego wypełnienia zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, oraz powstaniu ww. naruszenia wskutek zaniechania przez funkcjonariusza Straży Granicznej pouczenia kierowcy o konieczności wypełnienia zezwolenia, organ zaznaczył, że § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011 r. statuuje w sposób jednoznaczny obowiązek posiadacza zezwolenia w zakresie wypełniania części B blankietu zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy rozporządzenia nie stanowią zatem podnoszonego przez skarżącego obowiązku służb kontrolnych w zakresie pouczenia kierującego pojazdem o konieczności wypełnienia zezwolenia, jak również obowiązku wypełnienia i odłączenia przez ww. służby części B zezwolenia, i po ostemplowaniu pozostawienia tej części w dokumentach na granicy. Podkreślono, że obowiązek dotyczący wypełnienia blankietu zezwolenia przez podmiot zagraniczny wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, powinien zostać wykonany najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast kontrola wykonywana w przedmiotowej sprawie przez funkcjonariusza miała miejsce po wjeździe na to terytorium. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących niedopełnienia przez funkcjonariusza Straży Granicznej obowiązków poprzez umożliwienie wjazdu na terytorium kraju pojazdu bez wymaganych dokumentów, organ odwoławczy wskazał, że art. 95 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym statuuje uprawnienie, a nie obowiązek służb kontrolnych w zakresie uniemożliwienia kontrolowanemu pojazdowi wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji stwierdzonego naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ zaznaczył, że przedsiębiorca zajmujący się międzynarodowym przewozem towarów, powinien zaznajomić się z przepisami prawa w zakresie ww. przewozu towarów, i tak zorganizować swoją działalność, aby kierowca środka przewozowego mógł okazać odpowiednie dokumenty w trakcie kontroli. Strona poprzez dołożenie należytej staranności przy organizacji międzynarodowych przewozów towarów jako przewoźnik mogła nie dopuścić do powstania naruszenia przepisów prawa mających zastosowanie przy wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez pominięcie dowodu z zeznań skarżącego, jako nie mającego istotnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy zeznania skarżącego pozwoliłyby na stwierdzenie, że dołożył on wymaganej staranności organizując przewóz międzynarodowy, natomiast fakt braku prawidłowo wypełnionego dokumentu przewozu przez kierowcę pojazdu, jak również zaniechania po stronie funkcjonariuszy straży granicznej nie mogą rodzić odpowiedzialności o charakterze materialnym po stronie skarżącego; 2) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie zawierające wskazania jakie dowody organ uznał za wiarygodne i dlaczego odmówił wiarygodności dowodom przeciwnym, pominięcie w treści uzasadnienia dowodu z zeznań kierującego pojazdem, a jedynie obszerne przytoczenie uregulowań prawnych odnoszących się do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 c ustawy o transporcie drogowym - poprzez błędną jego interpretację, mającą bardzo istotny wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie brak jest okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania, podczas gdy L. jako podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy, nie może zostać obciążony karą grzywny, gdyż nie miał on żadnego wpływu na powstanie naruszenia w zakresie prawidłowego wypełnienia zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, bowiem uchybienia w tym zakresie powstały na skutek działania kierowcy pojazdu oraz niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza Straży Granicznej, dokonującego odprawy pojazdu na granicy państwa, a na skutek tych uchybień kierujący mógł przekroczyć granicę pomimo braku prawidłowego dokumentu, podczas gdy właściwe działania funkcjonariusza Straży Granicznej winno polegać, bądź na pouczeniu kierującego pojazdem o konieczności prawidłowego wypełnienia zezwolenia na transport, bądź na uniemożliwieniu przekroczenia granicy państwa w sytuacji braku wymaganych dokumentów. W skardze zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przeprowadzona według wskazanych reguł kontrola zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] lipca 2012 r. wskazuje, że kwestionowane decyzje administracyjne są zgodne z prawem, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 6 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M.P. z 2002 r. Nr 6 poz. 125). W art. 6 umowy stwierdzono, że z wyjątkiem przewozów określonych w art. 7, przewozy ładunków wymienione w art. 5 (m.in. między miejscem położonym na terytorium jednej umawiającej się strony a miejscem położonym na terytorium drugiej umawiającej się strony, – jak w badanej sprawie) mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń, wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu, w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony. W myśl art. 13 ust. 1 umowy przewoźnicy jednej umawiającej się strony, jak również załogi pojazdów powinni przestrzegać podczas swojego pobytu na terytorium drugiej umawiającej się strony przepisów prawnych obowiązujących na tym terytorium, dotyczących w szczególności przewozów i ruchu drogowego. Zezwoleniem zagranicznym, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 19 ustawy o transporcie drogowym, jest dokument otrzymany na podstawie umowy międzynarodowej od właściwego organu innego państwa lub organizacji międzynarodowej przez właściwy organ Rzeczypospolitej Polskiej przekazywany przewoźnikowi drogowemu i upoważniający go do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, jednokrotnie lub wielokrotnie, do lub z terytorium państwa określonego w zezwoleniu lub tranzytem przez jego terytorium. Zezwolenie międzynarodowe, które otrzymuje przewoźnik drogowy, stanowi zatem upoważnienie do wykonywania przez niego międzynarodowego transportu drogowego. Zezwolenie zagraniczne może uprawniać do jednokrotnego lub wielokrotnego międzynarodowego transportu drogowego, do państwa określonego w zezwoleniu, z jego terytorium lub tranzytem przez jego terytorium. Podkreślić należy, że również treść samego blankietu (formularza) zezwolenia wskazuje, że uprawnienia wynikające z zezwolenia posiadają zindywidualizowany charakter. W część B zezwolenia powinny się znaleźć dane dotyczące nazwy i adresu przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego, którym przewóz jest wykonywany, a także daty pierwszego przekroczenia granicy Rzeczpospolitej Polskiej, państwa załadunku i państwa rozładunku. Przy czym w treści blankietu (formularza) zezwolenia przy oznaczeniu części B widnieje adnotacja, że rubryki te wypełnia posiadacz zezwolenia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1182/10 (orzekając w podobnej sprawie, z tym że na tle umowy zawartej z Federacją Rosyjską), pozostawienie formularza zezwolenia bez jego wypełnienia powoduje ten skutek, że brak jest możliwości przyporządkowania tegoż zezwolenia do konkretnego przewozu, na który zostało wydane, a tym samym pozostaje jedynie formularzem zezwolenia, który w stosunku do konkretnego przewoźnika nie może wywołać skutku w postaci realizacji uprawnień do wykonania konkretnego przewozu. Poza treścią samego blankietu (formularza) zezwolenia należy także zwrócić uwagę na to, że stosownie do treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym, kierowca pojazdu, wykonując przewóz drogowy rzeczy w międzynarodowym transporcie drogowym, winien mieć przy sobie i okazywać na żądanie organu kontroli dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. Przedstawiona regulacja pozostaje w ścisłym związku z postanowieniami art. 13 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych. W konsekwencji powyższych regulacji uznać należy, że przewoźnik, który nie wypełnił chociażby jednej z wymaganych rubryk zezwolenia, nie posiada "wymaganego" – zarówno przepisami prawa polskiego, jak i stosownie do postanowień umowy z Ukrainą – zezwolenia, lecz posługuje się blankietem (formularzem) zezwolenia, który nie może wywołać skutków w postaci realizacji uprawnień wynikających z zezwolenia. W myśl art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Powyższa norma została uszczegółowiona w załączniku nr 3. Zgodnie z jego pkt 3 poz. 3.2 naruszeniem jest: "Niewypełnienie przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niewłaściwe wypełnienie wymaganego przy międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy zezwolenia", przy czym wysokość kary w przypadku tego naruszenia wynosi 8000 zł. W sprawie niniejszej jest niesporne, że kierowca przewoźnika zagranicznego okazał konkretny, oryginalny, wystawiony przez polski organ dokument zezwolenia, uprawniający do jednorazowego wykorzystania. Jednakże rubryki dotyczące daty pierwszego wjazdu na terytorium, państwa załadunku i państwa rozładunku nie zostały wypełnione. W ocenie sądu niewskazanie daty pierwszego przekroczenia granicy prowadzi do sytuacji, w których ten sam przewoźnik zagraniczny używając pojazdu wskazanego w zezwoleniu mógłby – wbrew treści zezwolenia – w praktyce wykonywać nieograniczoną liczbę przejazdów w roku, na który dane zezwolenie jest przeznaczone. Reasumując tylko prawidłowe i pełne wypełnienie blankietu zezwolenia uprawnia do wykonywania przewozu drogowego do lub z terytorium państwa określonego w zezwoleniu. Z tych względów, organy prawidłowo ustaliły, że przedsiębiorca wykonywał transport drogowy rzeczy z niewłaściwe wypełnionym zezwoleniem wymaganym przy międzynarodowym przewozie drogowym, a zatem zachodziły przesłanki do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie. Za bezzasadne sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy oraz nieprzesłuchanie świadków na okoliczność braku winy przedsiębiorcy w powstaniu wskazanego naruszenia. W kontrolowanym postępowaniu, organy jednoznacznie ustaliły, że kierowca przedstawił do kontroli niewypełniony w całości blankiet zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy. Biorąc pod uwagę przytoczone regulacje prawne, powyższe stwierdzenie w pełni uprawniało do zastosowania orzeczonej w sprawie kary pieniężnej. Ustawodawca sankcjonuje bowiem niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienia blankietu zezwolenia. Ponadto, wbrew zarzutom skargi wskazującym na niedopełnienie przez funkcjonariuszy Straży Granicznej obowiązku pouczenia kierowcy o konieczności wypełnienia zezwolenia bądź uniemożliwienia mu przekroczenia granicy państwa, należy zaznaczyć, że pouczenie o obowiązku wypełnienia zezwolenia i o skutkach jego niewypełnienia, znajduje się na odwrocie blankietu zezwolenia. Treść pouczenia sformułowana została w języku polskim, angielskim i ukraińskim, co niewątpliwie umożliwiało stronie skarżącej jej poznanie. Podkreślić należy, że to na zagranicznym podmiocie wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy ciąży obowiązek znajomości przepisów obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i to te przepisy określają wymogi dotyczące tego rodzaju działalności oraz konsekwencje ich niewypełnienia. Ponadto wskazane przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie nie zostały wyjaśnione, nie miały w sprawie istotnego znaczenia, gdyż odpowiedzialność przewoźnika za wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenia nie mogła być wyłączona z uwagi na jego staranne działanie czy brak pouczenia przez funkcjonariusza Straży Granicznej. Organ odwoławczy dał temu stosowny wyraz w treści postanowienia dnia [...] października 2012 r. o odmowie przeprowadzenia dowodu. W ocenie sądu organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., wobec czego zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za bezzasadne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.