III SA/Lu 94/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków dla nauczycieli 1/ uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] ; 2/ określa że rozstrzygniecie nadzorcze opisane w punkcie 1 nie może być wykonane w całości. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw, nagród oraz dodatku mieszkaniowego, w części obejmującej § 15 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że w § 15 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy określiła, że za prowadzenie zajęć dydaktycznych w klasach łączonych przysługuje dodatek (...). Powyższe uregulowanie narusza § 8 pkt 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22, poz. 181, z późn. zm.). Stosownie do treści powołanego przepisu za pracę w trudnych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli zajęć dydaktycznych w klasach łączonych w szkołach podstawowych. Regulacja § 15 ust. 2 uchwały stanowi ogólnie o "zajęciach dydaktycznych w klasach łączonych", dotyczy zatem zarówno zajęć w szkołach podstawowych, jak i w gimnazjach. Tymczasem w świetle przytoczonego przepisu rozporządzenia prowadzenie zajęć w klasach łączonych w gimnazjach nie uprawnia nauczyciela do otrzymywania dodatku za warunki pracy. Rada gminy stanowiąc zaś w regulaminie o wysokości dodatku, winna precyzyjnie wskazać konkretny warunek, za który przyznaje nauczycielowi taki dodatek, bez konieczności odsyłania zainteresowanego do treści wspomnianego aktu. Na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] nr [...] Rada Gminy wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając ww. rozstrzygnięciu organu nadzoru rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem oraz § 137 rozporządzeniu Prezesa rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 z późn. zm.) przez przyjęcie, że "rada gminy, stanowiąc w regulaminie o wysokości dodatku, powinna precyzyjnie wskazać konkretny warunek, za który przyznaje nauczycielowi taki dodatek, bez konieczności odsyłania zainteresowanego do treści wspomnianego aktu". W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Gminy nie narusza prawa. § 15 ust. 2 Regulaminu nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w § 8 pkt 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22, poz. 181 z późn. zm.). Wbrew stanowisku organu nadzoru § 15 ust. 2 Regulaminu nie dotyczy zajęć w gimnazjach, niezależnie od tego jaką wykładnię prawa - językową czy systemową, zastosujemy w niniejszej sprawie. Nie można też podzielić stanowiska organu nadzoru, że "rada gminy stanowiąc w regulaminie o wysokości dodatku, winna precyzyjnie wskazać konkretny warunek, za który przyznaje taki dodatek, bez konieczności odsyłania zainteresowanego do treści wspomnianego aktu". Takie stanowisko pozostaje w jawnej sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej, określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908 z późn. zm.). Zgodnie z § 137 tego rozporządzenia w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Uchwała rady gminy powinna stanowić uzupełnienie aktów wyższego rzędu powyższych ramach delegacji ustawowej, powyższych nie powielać zapisy powyższych nich zawarte. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] nr [...] wydano z naruszeniem art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Punktem wyjścia w rozważaniach nad przedmiotową sprawą musi być odniesienie się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/2002, OTK ZU 2003/9A, poz. 100), skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani też negatywny, to w zgodzie z powołanym przepisem wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, przy czym przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r. (sygn. akt II SANVr 1500/03, opubl. Dz. Urz. Opols. 2004/21/648) powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawa oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie mógł Wojewoda jedynie w przypadku stwierdzenia, że uchwałą nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw, nagród oraz dodatku mieszkaniowego, w części obejmującej § ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, Rada Gminy naruszyła w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego. Następną kwestią zatem w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] jest zbadanie uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, pod względem zgodności z przepisami prawa. Podstawą wydania uchwały z dnia [...] nr [...] jest art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.), w myśl którego organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, 3) wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile nie zostały określone w ustawie lub w odrębnych przepisach, - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3 i 4. Na powyżej przytoczonej podstawie Rada Gminy ustaliła jako załącznik do uchwały z [...] regulamin, w którym m.in. uchwaliła, że nauczycielom przysługuje dodatek za warunki pracy za prowadzenie zajęć dydaktycznych w klasach łączonych (§ 15 ust. 2 regulaminu): Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały, w zakresie § 15 ust. 2 przedmiotowego regulaminu, motywując akt nadzoru naruszaniem przez uchwałę § 8 pkt 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005 r. nr 22, poz. 181 ze zm.). W myśl § 8 pkt 10 powyżej wskazanego rozporządzenia za pracę w trudnych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli zajęć dydaktycznych w klasach łączonych w szkołach podstawowych. Zdaniem organu nadzoru regulacja § 15 ust. 2 regulaminu, stanowiąc ogólnie o "zajęciach dydaktycznych w klasach łączonych", dotyczy zarówno zajęć w szkołach podstawowych, jak i w gimnazjach. Jednakże w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uchwała nr [...] z dnia [...] ( w części dotyczącej § 15 ust. 2 regulaminu) Rady Gminy nie narusza w sposób istotny obowiązujących przepisów prawa. Wprawdzie Rada Gminy uchwalając § 15 ust. 2 w podanym brzmieniu, nie wskazując wyraźnie, że dodatek za warunki pracy jest przyznawany z tytułu prowadzenia zajęć w klasach łączonych w szkołach podstawowych, lecz odsyłając celem prawidłowego odczytania treści postanowienia do odrębnych przepisów, dopuściła się błędu legislacyjnego (powtórzenia przepisów ustawy upoważniającej oraz innych przepisów aktów normatywnych - jeżeli uzna się za konieczne ich zastosowanie - powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości i niejasności), jednakże nie można stwierdzić, by naruszyła w sposób istotny § 8 pkt 10 cyt. rozporządzenia. Przypominając przytoczone na wstępie przykłady z orzecznictwa sądowego istotnych naruszeń prawa takich jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, stwierdzić należy, że uchybienie, którego dopuściła się Rada Gminy, tj. niedosłownie powtórzenie treści § 8 pkt 10 cyt. rozporządzenia, nie spełnia przesłanki "istotności". Ze zredagowania § 15 ust. 2 regulaminu nie wynika, by wolą uchwałodawcy było przyznanie dodatku za warunki pracy nauczycielom z tytułu prowadzenia klas łączonych zarówno w szkołach podstawowych, jak i gimnazjach. § 15 ust. 2 regulamin, interpretowany w świetle rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 22, poz. 181 ze zm.) stanowi o przyznaniu nauczycielom dodatku za trudne warunki pracy z tytułu prowadzenia zajęć dydaktycznych w klasach łączonych w szkołach podstawowych w wysokościach określonych w pkt 1-3. Nie można pominąć w tym argumentów skargi oraz wyjaśnień organu gminy złożonych pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., w których wskazano, że regulacja § 15 ust. 2 regulaminu dotyczy wyłącznie zajęć prowadzonych w klasach łączonych w szkołach podstawowych, a nie również zajęć prowadzonych w klasach łączonych w gimnazjach. Organ gminy zasadnie podnosi, że w § 15 ust. 1 regulaminu uchwalono, że nauczycielom przysługuje dodatek za warunki pracy w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych warunkach, określonych w odrębnych przepisach". W związku z tym § 15 ust. 2, interpretowany w związku z § 8 pkt 10 cyt. rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r., przyznaje dodatek za warunki pracy z tytułu prowadzenia zajęć w klasach łączonych w szkołach podstawowych, pomimo skrótowego zredagowania postanowienia, powodującego konieczność interpretowania go w związku z § 8 pkt 10 cyt. rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r., którego to naruszenia nie można jednakże uznać za istotne naruszenie prawa. Zwrócić należy również uwagę, że wymagane art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uzasadnienie faktyczne zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest niewystarczające dla uzasadnienia aktu nadzoru. Z uzasadnienia owego nie wynika, dlaczego organ nadzoru uważa § 15 ust. 2 regulaminu za istotne naruszenie prawa, tj. przepisu § 8 pkt 10 cyt. rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. skutkujące uruchomieniem trybu stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy rozstrzygnięciem nadzorczym. W uzasadnieniu tym organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie wywiódł z przepisów prawa istotnego naruszenia. Uznając zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] za sprzeczne z -art. 91 ust. 1, 3 i 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym - należy zastosować przepis art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Z tych względów działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.