III SA/Lu 94/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Jerzy Drwal, WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2014 r., nr [...], odmawiającą wprowadzenia zmian użytku gruntowego na działkach nr: [...] położonych w obrębie 14 [...], gmina B.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że K. W. wystąpił do Starosty Kraśnickiego z wnioskiem o zmianę danych ewidencyjnych dla działek nr: [...], poprzez oznaczenia użytków gruntowych zgodnie z wpisem zawartym w księdze wieczystej Nr [...], a mianowicie na wpisaniu w miejsce użytku o symbolu "Bi" (inne tereny zabudowane), grunty rolne klasy IlIa i Illb. Starosta L. pismem z dnia [...] maja 2014 r., wezwał wnioskodawcę do złożenia kopii mapy zachowanej w księdze wieczystej przedstawiającej stan użytków na wskazanych działkach. Wnioskodawca przy piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. złożył kopię mapy sytuacyjnej w skali 1:1000 wykonanej w sierpniu 1993 r., która zdaniem organu I instancji nie spełnia cech dokumentu. Starosta L. po zgromadzeniu dokumentacji decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Podniósł, że o zaliczeniu gruntu do poszczególnych użytków gruntowych decyduje stan zagospodarowania działki, a podstawą do aktualizacji operatu ewidencyjnego zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, winno być opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Taką dokumentację może wykonać geodeta uprawniony na zlecenie i koszt wnioskodawcy. Zgodnie zaś z § 44 pkt 2 rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi, utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Takim materiałem źródłowym jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1993 r., zatwierdzająca zmianę klasyfikacji gleboznawczej działek nr: [...], przeprowadzonej przez komisję gleboznawczą i uwidocznioną na szkicu z dnia [...] września 1993 r. oraz wprowadzająca jednocześnie zmianę użytków w rejestrze gruntów i na mapie ewidencji gruntów – obrębu 14 Ł. , gmina B.. Decyzja ta stała się ostateczna i była podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Pierwotnie powołane działki w ewidencji gruntów były wykazane jako grunty rolne. W dniu [...] września 1993 r. komisja gleboznawcza stwierdziła, że na tych działkach znajdują się: budynki gospodarcze, hale, garaże i wiaty, a sąsiadujący z budynkami teren jest utwardzony. W związku z tym grunt ten został uznany za tereny nieklasyfikowane i został wyłączony z produkcji rolnej. Taki stan w operacie ewidencji gruntów i budynków istnieje do dnia dzisiejszego. Wnioskodawca nie dostarczył dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do dokonania żądanych zmian. Dołączony natomiast do wniosku odpis z księgi wieczystej Nr [...], gdzie w dziale I działki nr: [...] są wykazane jako grunt orny, który nie jest podstawą do zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Dane wykazane w ewidencji gruntów i budynków są podstawą do oznaczenia nieruchomości w dziale I ksiąg wieczystych zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz.U z 2013 r. poz. 707), a nie odwrotnie. W związku z tym żądanie K. W. o wpisanie w operacie ewidencji gruntów i budynków danych wynikających z księgi wieczystej Nr [...], jako użytki rolne w klasach IlIa i Illb, jest niezasadne. Organ podkreślił również, że nie ma obowiązku przeprowadzenia wizji lokalnej, gdyż sama wizja bez sporządzenia odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej nie skutkuje możliwością dokonania zmian. Umową darowizny z dniu [...] stycznia 2014 r., zawartą w formie aktu notarialnego, Rep. A Nr [...], strona nabyła działki nr: [...] o łącznej powierzchni 0,85 ha, oznaczone jako "R" i "Bi", zabudowane dwoma murowanymi szopami, dwoma szopo-garażami z pustaków żużlowych, magazynem z pustaków żużlowych, wagą samochodową, stacją paliw z dwoma zbiornikami o pojemności 10.000 litrów i 5.000 litrów oraz trafostacją, dlatego nabywca był świadomy jaki jest status jego nieruchomości. Nieruchomość jest wyposażona w energię elektryczną, wodociąg komunalny, linię telefoniczną i drogę asfaltową. Organ wymienił także, jakie grunty można zaliczyć do zabudowanych gruntów rolnych wskazując, że wymieniona zabudowa wyklucza zaliczenie tych gruntów do rolnych, czego we wniosku żądała strona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2014 r., skarżący K. W. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jest właścicielem działek oznaczonych numerami: [...] położonych w B. . W jego ocenie stanowisko organów w niniejszej sprawie jest błędne, z uwagi na stan faktyczny. Podniósł, że wymienione działki są wykorzystywane rolniczo w postaci upraw rolnych. Magazyny istniejące na tych działkach służą do przechowywania zboża i prowadzą do nich drogi dojazdowe. Do skargi dołączył dokumentację fotograficzną. Ponadto skarżący przywołał w uzasadnieniu skargi liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych w różnych sprawach, w których znalazły się rozważania dotyczące problematyki wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm., dalej "p.g.i.k.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 542, dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.i.k., ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 p.g.i.k.). Przepisy powołanego rozporządzenia regulują zaś zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. Jak wynika z § 44 rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy, m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (pkt 2), okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych (pkt 6), jak również modernizacja ewidencji (pkt 8). Według art. 20 ust. 1 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 p.g.i.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.); 5) wartość katastralną nieruchomości; 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach, a więc zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe, zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, obejmującej zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego i zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 24 ust. 1 p.g.i.k.). Zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego – orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców, albo w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach (art. 24 ust. 2b p.g.i.k.). Obecnie aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, wyeliminowania danych błędnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). W okolicznościach faktycznych tej sprawy badanie dokumentów zachowanych w księdze wieczystej KW Nr [...], a w szczególności mapy sytuacyjnej z dnia [...] sierpnia 1993 r. oraz kserokopii mapy przedłożonej przez wnioskodawcę, przeprowadzone przez organ ewidencyjny wykazało, że mapa ta nie zawiera w swej treści klauzuli, że jest podstawą do dokonywania wpisu w księdze wieczystej. Natomiast w aktach wskazanej księgi wieczystej zachowany jest dokument zatytułowany "Opis i Mapa", jako odpowiednik dokumentu nazywanego wypisem i wyrysem z ewidencji gruntów. Dokument ten został wydany przez Urząd Rejonowy w K. dnia [...] października 1993 r. i składa się z dwóch części: części opisowej i części graficznej. Część opisowa zawiera numery działek, ich powierzchnię ogólną, powierzchnię w klasach i użytkach, zaś część graficzna zawiera odrys z mapy ewidencyjnej działek opisanych w wypisie. Z dokumentu tego można odczytać, że: działka nr [...] ma powierzchnię 0,17 ha w tym: Bi-0,17 ha, działka nr [...] ma powierzchnię 0,12 ha w tym: Bi-0,12 ha, działka nr [...] ma powierzchnię 0,38 ha w tym: RIIIb-0,12 ha, Bi-0,25 ha, Rów-0,01 ha, działka nr [...] ma powierzchnię 0,61 ha w tym: RIIIb-0,04 ha, Bi-0,56 ha, Rów-0,01 ha, działka nr [...] ma powierzchnię 0,63 ha w tym: RIIIa-0,02 ha, RIIIb-0,14 ha, RBIIIa-0,27 ha, RBIIIb-0,01 ha, Bi-0,18 ha, Rów-0,01 ha, zaś działka nr [...] zawiera powierzchnię 0,14 ha w tym : RIIIa-0,10 ha, RIIIb-0,04 ha. Dane z treści tego dokumentu są w istocie tożsame z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów i nie potwierdzają twierdzenia skarżącego, że objęte jego wnioskiem o dokonanie zmian działki stanowią w całości w rzeczywistości grunty rolne klas: IIIa i IIIb. Wbrew stanowisku skarżącego organ ewidencyjny prawidłowo ustalił, że w księdze wieczystej KW Nr [...] nie nastąpiły żadne zmiany danych ewidencyjnych, które następnie objęte zostały działem I księgi wieczystej KW Nr [...]. Jednakże w ostatnio wymienionej księdze wieczystej ujawniono wpisy o charakterze przedmiotowym, które nie odzwierciedlają stanu wykazanego w dokumentach istniejących zarówno w operacie ewidencji gruntów i budynków jak i dokumentach zachowanych w aktach wcześniej założonej księgi wieczystej. Istniejące dokumenty, takie jak decyzja nr [...] [...], "Opis i Mapa" wydana przez Urząd Rejonowy w K. dnia [...] października 1993 r., zapisy archiwalne w księdze wieczystej KW Nr [...], czy wypis z rejestru gruntów wydany przez Starostwo Powiatowe w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazują zaś na to, że opis nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej KW Nr [...], dotyczący sposobu korzystania z działek nr [...], [...], [...], [...], jako "grunt orny", w ogóle nie odzwierciedla stanu wynikającego z treści dokumentów będących podstawą do ujawnienia nieruchomości w dziale I księgi wieczystej, co wynika z treści art. 21 ust. 1 p.g.i.k. oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Jednocześnie wymaga zwrócenia uwagi, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie odpowiada za sposób i treść dokonywanych wpisów w księgach wieczystych, w tym odnośnie oznaczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że ewidencja gruntów rejestruje jedynie stany wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów odnośnie gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. W konsekwencji prawidłowo zatem organ II instancji przyjął, że Starosta L. nie miał uprawnień do samodzielnego ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów i rodzaju użytków. Do wydania decyzji, jakiej domagał się skarżący (o zmianie użytków gruntowych) względem działek stanowiących jego własność musi być bowiem sporządzona dokumentacja aktualizacji klasyfikacji przedmiotowych gruntów, która po weryfikacji przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków będzie ewentualnie mogła stanowić podstawę dokonania zmian danych. Skarżący, przy prawdziwości jego stanowiska, że aktualny stan danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy, dla uzyskania właściwej dokumentacji winien zlecić ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów i rodzaju użytku uprawnionemu geodecie. Dopiero sporządzone przez geodetę opracowanie obrazujące odmienny stan od danych zawartych w ewidencji gruntów, przyjęte następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych, będzie mogło stanowić podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. W rozpoznawanej sprawie dokumentacji takiej jednakże nie sporządzono i nie przedłożono jakichkolwiek innych dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do wprowadzenia w ewidencji w omawianym zakresie jakichkolwiek zmian. W tym miejscu należy raz jeszcze podkreślić, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego danej nieruchomości. Zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Dotyczy to również stanu faktycznego nieruchomości odnośnie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i rodzaju użytków. W konsekwencji, ujawniony w ewidencji gruntów stan danych musi być oparty na odpowiednich dokumentach. Starosta jako organ ewidencyjny nie jest uprawniony do samodzielnej oceny i weryfikacji dokumentów stanowiących podstawę już istniejącego wpisu. Nie jest również uprawniony do rozstrzygania we własnym zakresie o braku skuteczności, czy też ważności dokumentów wydanych przez inne organy. Dokonując aktualizacji ewidencji może opierać się jedynie na przedłożonych dokumentach. Organ ewidencyjny nie może samodzielnie dokonywać ustaleń w zakresie danych zawartych w tych dokumentach i poprzez dokonanie wpisu pozbawiony jest uprawnienia do kształtowania stanu nieruchomości. Z przytoczonych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.