III SA/Lu 942/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] o zatrzymaniu T. N. prawa jazdy. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował Starostę L., że w dniu [...] kwietnia 2016 r. uprawomocnił się mandat karny nałożony na T. N. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (skarżący przekroczył dozwoloną prędkość o 66 km/h), czyli w związku z popełnieniem czynu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), dalej jako "Prawo o ruchu drogowym". Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Starosta L. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy na okres 3 miesięcy od dnia zwrotu prawa jazdy do depozytu Wydziału Komunikacji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ponieważ w tym postępowaniu nie wykazano, aby przekroczył prędkości o ponad 50 km/h. Nadto, według skarżącego wydanie w/w decyzji nie może nastąpić na podstawie informacji powziętej od Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Powyższe wynika z przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 z późn. zm.), dalej: ustawa o kierujących pojazdami. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości. W aktach sprawy znajduje się bowiem zawiadomienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z którego wynika, że skarżący przekroczył prędkość o 66 km/h w obszarze zabudowanym. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zatrzymanie prawa jazdy nie może nastąpić na podstawie zawiadomienia GITD, organ odwoławczy stwierdził, że kompetencje funkcjonariuszy GITD do nakładania mandatów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wynikają z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), dalej jako "u.t.d.". W przypadku, gdy prawo jazdy nie zostało zatrzymane przez Policję na podstawie art. 135 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, to starosta ma obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, wynikający z art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami. W skardze sądowej T. N. zaskarżył powyższą decyzję w całości, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez wydanie decyzji administracyjnej, pomimo zaistnienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 24/15, w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP art. 135 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541), dalej jako "ustawa zamieniająca". Skarżący wywiódł, że zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, podstawą wydania decyzji jest "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym. Chodzi zatem o sytuację, w której po ujawnieniu czynu polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, policjant zatrzymał prawo jazdy. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło zatrzymanie prawa jazdy przez funkcjonariusza policji, w związku z czym nie istniała normatywna podstawa do wydania decyzji administracyjnej. Skarżący argumentował również, że decyzje wydane w obu instancjach są wadliwe, bowiem ustawodawca przyjął, że podstawą wszczęcia postępowania jest informacja o przekroczeniu prędkości uzyskana od organu policji, a nie od innego organu, np. od Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W tych okolicznościach, skoro nie udowodniono, że zaszła przesłanka przekroczenia dozwolonej prędkości o ponad 50 km/h, nie było podstawy do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o zatrzymaniu T. N. prawa jazdy, w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym przepisem, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W myśl zaś art. 102 ust. 1c ustawy, starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, do dnia 31 grudnia 2016 r. podmiot, który wydał prawomocne rozstrzygnięcie za naruszenie, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] października 2015 r. w miejscowości Miodne przekroczył na obszarze zabudowanym dozwoloną prędkość o 66 km/h. Skarżący mandat przyjął. Mandat uprawomocnił się w dniu [...] kwietnia 2016 r. Mandat został wystawiony przez funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego. Z art. 50 pkt 1 lit. c u.t.d. wynika, że do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Art. 56 ust. 1 pkt 2 u.t.d. stanowi, że inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych za naruszenia przepisów o ruchu drogowym w zakresie określonym w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Z przywołanych powyżej przepisów wynika zatem, że funkcjonariusz ITD był uprawniony do nałożenia mandatu karnego za naruszenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Mandat ten stał się prawomocny, w konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego, w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, miał obowiązek powiadomienia o tym właściwego starostę, i tak uczynił. Zauważyć należy, że stosownie do art. 102 ust. 1b ustawy o kierujących pojazdami, administrator centralnej ewidencji kierowców przekazuje staroście informacje w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5, będące podstawą wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy. Ponieważ przepis ten wejdzie w życie dopiero z dniem 4 czerwca 2018 r. (zob. art. 9 ustawy zmieniającej), konieczne było przyjęcie przejściowych – czasowych regulacji prawnych. Z tych też względów ustawodawca w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej zdecydował, że "Do dnia 3 czerwca 2018 r. (...) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 (...) jest informacja, o której mowa w pkt 1 lub 3". Nie chodzi tu zatem o informacje o zatrzymaniu prawa jazdy przez policjantów, jak utrzymuje skarżący. Przeczy temu wykładania językowa, celowościowa i systemowa analizowanego przepisu. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, nie jest informacja uzyskana wyłącznie od odpowiedniego organu policji. Przeczy temu wprost brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, która nakłada obowiązek powiadomienia o przekroczeniu prędkości na "(...) podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie (...)". Skoro w przedmiotowej sprawie mandat za przekroczenie prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym wystawił funkcjonariusz Inspekcji Transportu Drogowego, przeto ten podmiot był wyłącznie uprawniony, a jednocześnie zobowiązany do przekazania stosownej informacji organowi I instancji. Starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w przepisie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Inaczej mówiąc starosta zobligowany jest zatrzymać prawo jazdy osobie, która przekroczyła dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest decyzją uznaniową, ani też nie zezwala na żadną dowolność, ma charakter decyzji związanej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący niedopuszczalności stosowania za ten sam czyn (wykroczenie) podwójnego karania. Zwrócić należy uwagę, że inna jest funkcja sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy oraz sankcji karnej, tj. odpowiedzialności prawnokarnej za popełnienie wykroczenia. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie porządku prawnego, niezależnie od okoliczności tego naruszenia, co świadczy o prewencyjnej funkcji tej sankcji. Natomiast sankcja karna z założenia ma charakter represyjny. W wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy r. o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisania w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. Zdaniem Trybunału, zatrzymanie prawa jazdy nie jest sankcją karną, lecz administracyjną i realizuje przede wszystkim funkcję prewencyjną. O karnym charakterze tej sankcji nie przesądza ani jej dolegliwość, która jest kategoria względną, ani jej podobieństwo do środka karnego w postaci czasowego zakazu prowadzenia pojazdów. Ta sama co do istoty sankcja może być bowiem stosowana w ramach różnych reżimów odpowiedzialności prawnej. Końcowo stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem organ nie miał obowiązku zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżący domagał się zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 24/15. Podnieść w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny nie jest innym organem lub sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 162/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 65/10). Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzyga o istnieniu, powstaniu, ustaniu bądź zmianie stosunku prawnego mającego związek z rozpoznawaną sprawą (zagadnieniu wstępnym), lecz dokonuje oceny przepisów prawa pod kątem ich zgodności lub niezgodności z prawem krajowym lub wspólnotowym (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 329/11). Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).