III SA/Lu 955/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na akt Starosty z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz J. S. zwrotu kwoty 1 850 zł (tysiąc osiemset pięćdziesiąt złotych), stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie kart pojazdu: [...], dotyczącej samochodu osobowego marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym [...], [...] dotyczącej samochodu osobowego marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Starosty na rzecz J. S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 17 kwietnia 2013 r. A złożył do Starostwa Powiatowego w (...) wniosek o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty w (...) zł za wydanie karty pojazdu nr AAA (...) dla pojazdu marki (...) o nr rej. (...) oraz karty pojazdu nr (...) dla pojazdu marki (...) o nr rej. (...). Pismem z dnia (...) października 2013 r., Starosta odmówił skarżącemu zwrotu opłaty za karty pojazdów. Organ wyjaśnił, że opłatę za karty pojazdów w wysokości 1000 zł w dniu 21 czerwca 2002 r. i 7 sierpnia 2002 r. Podstawę prawną do pobrania opłaty w w/w wysokości stanowił § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Powyższe rozporządzenie nie było zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązywało w okresie od dnia 10 marca 2002 r. do dnia 21 sierpnia 2003 r. Wszystkie opłaty wówczas pobrane były zgodnie z prawem i nie podlegają zwrotowi. Pismem z dnia 8 listopada 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 15 listopada 2013 r. Starosta Świdnicki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i uznanie obowiązku Starosty Świdnickiego dokonania na rzecz skarżącego zwrotu łącznej kwoty 1850 zł stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu nr AAA (...) dla pojazdu marki (...) o nr rej. (...) oraz karty pojazdu nr (...) dla pojazdu marki (...) o nr rej. (...). W uzasadnieniu skarżący podniósł, że § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, na podstawie którego pobierano opłatę za kartę pojazdu w wysokości 1000 zł, był niekonstytucyjny od początku jego obowiązywania. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie kart pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Starosty Świdnickiego polegającego na odmowie zwrotu kwoty 1850 zł stanowiącej część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie kart w/w pojazdów. Oceniając wypełnienie przez skarżącego formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za karty pojazdów, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia określono na kwotę 1000 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, który określał kwotę opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy odnieść do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z 2002 r. Różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2002 r. a 2003 r. dotyczą wysokości opłaty za kartę pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia (art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym), ani jej zakres (art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym). Wobec powyższego i w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, uznać należy przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z 2002 r. za niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Nadmienić w tym miejscu należy, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis, w jego ocenie, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą. Prawo badania przez sąd konstytucyjności przepisów aktów niższego rzędu niż ustawa wynika z Konstytucji RP. W myśl art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że sąd może dokonać oceny konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa i odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, jeżeli stwierdzi, że przepis ten jest niezgodny z ustawą (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05; wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08). Podkreślić jednak należy, że stwierdzenie niezgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucja i ustawą przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy. Zakwestionowany przez sąd przepis pozostaje w systemie prawnym, podczas gdy stwierdzenie niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą przez Trybunał Konstytucyjny wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że uiszczona przez skarżącego opłata po 1000 zł za wydanie każdej z w/w kart pojazdu była zawyżona. Naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Starosta (...) odmawiając zwrotu części opłaty za karty pojazdów uczynił to pismem z dnia (...) października 2013 r., w którym uzasadnił odmowę, a więc nadał sformalizowany charakter uzewnętrznieniu swojej woli. W ten sposób Starosta dokonał odmowy w formie innego aktu niż decyzja lub postanowienie, a nie w formie czynności. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2091/12). Natomiast sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest aktem organu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji uchylenia aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku. W związku z tym, że uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwoty wynikające z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu skarżącemu, pobranej bez podstawy prawnej, części opłaty za wydanie kart pojazdu (por. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie l OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., w sprawie l OSK 842/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie l OSK 590/09). Sąd uznał, że uiszczona przez skarżącego kwota po 1000 zł za wydanie karty pojazdu dla w/w pojazdów była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotowe opłaty do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 1000 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za każdą z w/w kart pojazdu) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 925 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt Starosty (...) na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie kart pojazdów w łącznej kwocie 1850 zł (po 925 zł za każdą z w/w kart pojazdu). – na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.