III SA/Lu 971/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza,, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku S. , Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Zakład umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art.30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponownie rozpatrując sprawę organ stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zmianę stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2011 r. Organ podniósł, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 28 przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Jednakże z literalnego i nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych brzmienia art. 30 tej ustawy wynika, iż powyższe regulacje prawne nie znajdują zastosowania w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących równocześnie płatnikami składek. Oznacza to, że możliwość umorzenia nie dotyczy składek wymienionych w art. 30 ustawy, a w konsekwencji nie jest dopuszczalne podejmowanie w odniesieniu do tych składek jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zastosowanie przepisu art. 28 zostało bowiem w tym przypadku wyraźnie wyłączone. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadza tym samym swoistą ochronę składek finansowanych przez pracowników. W konsekwencji, w świetle art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wniosek w części dotyczącej umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych nie może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia, z uwagi na brak podstaw prawnych do umorzenia tych składek. S. wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny, a nadto pozostaje w sprzeczności z decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek po przedstawieniu merytorycznej argumentacji. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ wykluczył podjęcie decyzji o umorzeniu składek należnych od osób zatrudnionych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. w pkt 5 stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011 r. zostały podpisane przez działającego w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dyrektora Oddziału w [...] P.. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie, a stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek nie ma charakteru dewolutywnego. Jednakże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie różni się konstrukcyjnie od odwołania i posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności, a przepis art. 83 ust. 4 zdanie drugie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakazuje odpowiednie stosowanie do tego wniosku przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Przede wszystkim zaś w świetle przywołanego wyżej aktualnego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie budzi wątpliwości, iż przepis ten znajduje zastosowanie także do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidzianego w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nadto takie stanowisko było również prezentowane na tle poprzedniego brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, który przed 11 kwietnia 2011 r., to jest przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis ten uległ zmianie poprzez wykreślenie słów "w niższej instancji", co usunęło występującą wcześniej niejasność co do zakresu jego stosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., II GSK 1522/10 i II GSK 1523/10 oraz z dnia 16 października 2012 r., II GSK 1451/11). W świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 1 pkt 3) decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek wydawane są przez Zakład, który również rozstrzyga ponownie sprawę w razie złożenia wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. W praktyce oznacza to, że podejmowane w tych sprawach rozstrzygnięcia podpisywane być powinny przez organ reprezentujący Zakład. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych działalnością Zakładu kieruje i reprezentuje go na zewnątrz Prezes Zakładu. Z uwagi na to, że działalność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych realizuje się nie tylko na szczeblu centralnym, lecz również przez terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 pkt 2 ustawy), dla sprawności i płynności działania, w szczególności dla terminowego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych niezbędne jest korzystanie z systemu pełnomocnictw udzielanych przez reprezentującego Zakład Prezesa ZUS pracownikom jednostek terenowych. Decyzja w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek podejmowana w jakimkolwiek oddziale terenowym Zakładu i podpisana przez pracownika upoważnionego przez Prezesa ZUS, jest decyzją Zakładu wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy, a w razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że pracownicy Zakładu upoważnieni do załatwiania spraw wskazanych w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy są pracownikami organu administracji publicznej, do właściwości którego należą opisane nim sprawy. Jednocześnie, mimo prowadzenia postępowania na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, do postępowania tego powinny znaleźć zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące obiektywną procedurę i zaufanie do organów władzy publicznej, także przewidziana przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika od powtórnego brania udziału w sprawie, na co aktualnie wprost wskazuje treść ostatnio powołanego przepisu. Na konieczność respektowania powyższych wymogów składających się na konstytucyjny standard sprawiedliwości proceduralnej, wyprowadzony z zasad demokratycznego państwa prawnego, wskazywał już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, do czego nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., II GSK 1451/11). Celem instytucji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu rozpatrzeniu. Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, w którego skład wchodzi określona liczba osób (organ kolegialny) lub który reprezentowany jest przez upoważnionych pracowników (organ w znaczeniu funkcjonalnym), dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź istniejącym na mocy przepisów prawa. Natomiast "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy czynności procesowych, a więc czynności wpływających wprost na załatwienie sprawy. Zatem w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownicy, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Chodzi bowiem o to, aby ponowne rozpatrzenie sprawy było rzeczywistym jej rozpatrzeniem, nie zaś powtórzeniem przez te same osoby poglądu raz już wyrażonego w pierwszej decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., II GSK 1451/11). W świetle zatem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dyrektor Oddziału ZUS w [...] P., który podpisał decyzję wydaną przez Zakład w dniu [...] września 2011 r., był na mocy tego przepisu wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wzięcie udziału w tym postępowaniu przez podpisanie zaskarżonej decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.