III SA/Lu 987/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dna [...] lipca 2013 r., Nr [...], L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u A. T. choroby zawodowej "obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: A. T. rozpoczął pracę jako uczeń praktycznej nauki zawodu w latach 1971-1974. W latach 1974-1984 pracował na stanowisku starszego rzemieślnika, a w latach 1984-2011 na stanowisku pomocnika maszynisty i maszynisty pojazdów trakcji spalinowej. Z powodu zgłaszanych przez skarżącego dolegliwości słuchowych, A. T. został skierowany do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L., gdzie nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej. Również po przeprowadzeniu ponownych badań w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia – Instytucie Medycyny Pracy w Ł. nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej. W orzeczeniu z dnia [...] września 2012 r. wskazano, że przeprowadzone badanie audiologiczne wykazało obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego o wielkości 53 dB dla ucha prawego i 53 dB dla ucha lewego, wyliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, jednak widoczne w audiogramie objęcie uszkodzenia słuchu w zakresie średnich częstotliwości nie jest charakterystyczne dla skutków hałasu. Ponadto, u skarżącego doszło do uszkodzenia błędnika po prawej stronie, co nie jest konsekwencją narażenia na hałas. W orzeczeniu podniesiono również, że warunkiem koniecznym do rozpoznania uszkodzenia słuchu jako choroby zawodowej niezbędne są udokumentowane dane o przekroczeniu normatywów higienicznych na stanowisku pracy, natomiast według oceny narażenia zawodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanej przez PPIS w L. na podstawie dokonanych w zakładzie pracy pomiarów hałasu w kabinie pojazdów trakcyjnych nie można potwierdzić wykonywania przez skarżącego zawodowych w warunkach przekroczeń normatywów higienicznych. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. będącym uzupełnieniem uzasadnienia do wydanego orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] września 2012 r. wskazano, że z wieloletnich badań epidemiologicznych dotyczących szacowania ryzyka rozwoju uszkodzenia słuchu wynika, iż dopiero przy wartościach ekspozycji na hałas wynoszącej 85 dB pojawia się niewielkie (1 - 4 %) ryzyko trwałego uszkodzenia słuchu u mężczyzn w wieku 45 lat i po narażeniu na hałas trwający co najmniej 25 lat. Stąd za wartości stwarzające istotne ryzyko rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu przyjmowane są wartości ekspozycji 85 dB, co w warunkach Polski pokrywa się z najwyższym dopuszczalnym natężeniem - NDN. Ponadto, w sprawie A. T. obok braku narażenia na hałas przekraczający NDN tj., 85 dB istnieją liczne dodatkowe przesłanki do stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Przede wszystkim obraz kliniczny stwierdzonego w chwili obecnej uszkodzenia słuchu nie jest jednoznaczny dla skutków działania hałasu na narząd słuchu (uszkodzenie słuchu oprócz zakresu wysokich częstotliwości obejmuje również zakres niskich i średnich częstotliwości co nie jest charakterystyczne dla działania hałasu na narząd słuchu). Do 2009 roku (w wykonanych badaniach audiometrycznych) średnie uszkodzenie słuchu było niewielkie (20-25 dB), nie dając podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Narażenie na hałas miało miejsce w latach 1971-2001 r., zatem obserwowana w chwili obecnej progresja uszkodzenia słuchu zaszła w okresie braku narażenia na hałas o poziomach stwarzających ryzyko rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu. W końcu, u skarżącego występują dodatkowe istotne czynniki ryzyka rozwoju uszkodzenia słuchu (nadciśnienie tętnicze, cukrzyca), co w połączeniu z wyżej przytoczonymi faktami wskazuje na inną niż hałas przyczynę obserwowanego uszkodzenia słuchu. Decyzją z dnia z dnia [...] maja 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u A. T., polegającej na obustronnym trwałym odbiorczym ubytku słuchu. W uzasadnieniu decyzji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. podniósł, że w okresie zatrudnienia A. T. był narażony na działanie hałasu, którego natężenie nie przekraczało NDN, tj. najwyższego dopuszczalnego natężenia – 85 dB. Ponadto Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, że organ inspekcji sanitarnej jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w trybie § 5 i § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] maja 2013 r. A. T. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zdaniem skarżącego karta oceny narażenia zawodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nie uwzględnia rzeczywistego poziomu hałasu, na jaki skarżący był narażony podczas wykonywania obowiązków służbowych. Zostały w niej bowiem uwzględnione pomiary na jednym stanowisku pracy i w jednym miejscu – najbardziej nowoczesnej kabinie pojazdów trakcyjnych, która była utrzymywana we wzorcowej sprawności technicznej. Skarżący wskazał, że szkodliwy wpływ na narząd słuchu miały ciągłe przeziębienia głowy i całego organizmu, spowodowane koniecznością wychylania się podczas pracy przez okno lokomotywy w celu odbierania sygnałów ręcznych, świetlnych i dźwiękowych drużyny konduktorskiej, niezależnie od warunków atmosferycznych. W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie powołanych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Postępowanie w sprawie chorób zawodowych regulują przepisy kodeksu pracy oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869, tekst jednolity obowiązujący od dnia 25 listopada 2013 r.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), powoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Zgodnie z art. 2351 kodeksu pracy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2009 r., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wykaz chorób zawodowych zawarty jest w załączniku do rozporządzenia. W punkcie 21 załącznika za chorobę zawodową uznano obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz Dla stwierdzenia przez organ administracji choroby zawodowej konieczne jest ustalenie występowania określonego w wykazie ubytku słuchu. Ustalenia tego dokonują lekarze specjaliści, zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych I lub II stopnia (§ 5 rozporządzenia), którzy wydają orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uznał, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości i zwrócił się do jednostki orzeczniczej II stopnia o udzielenie wyjaśnień w związku z zarzutami skarżącego i ewentualne uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] września 2012 r. Jednocześnie jednak organ wskazał jednostce orzeczniczej inny niż podany wcześniej okres narażenia na hałas. Z pisma organu, skierowanego do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. wynika, że skarżący świadczył pracę w narażeniu na hałas od 1971 r. do 2001 r. Tymczasem z akt sprawy, w szczególności z karty narażenia zawodowego (k. 19-20 akt administracyjnych) wynika, że skarżący narażony był na hałas od [...] września 1971 r. do [...] marca 2011 r., a więc o 10 lat dłużej. Uzupełniając swoje orzeczenie Instytut przyjął – kierując się danymi zawartymi w piśmie organu – że narażenie na hałas miało miejsce w latach 1971-2001 (k. 41-42 akt adm.). Tak określony czas narażenia na hałas stał się następnie podstawą do wskazania przez Instytut dodatkowych przesłanek uzasadniających stanowisko o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podkreślono między innymi, że w 2009 r. średnie uszkodzenie słuchu skarżącego było niewielkie, a obserwowane obecnie postępujące uszkodzenie słuchu następowało w czasie, gdy skarżący nie był już narażony na hałas o poziomie stwarzającym ryzyko rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu. Okoliczność ta całkowicie uszła uwadze organów obu instancji. Organy nie zauważyły błędu w określeniu czasu narażenia na hałas, który zresztą wywołany został przez organ I instancji i bezkrytycznie uznały wyjaśnienia jednostki II stopnia za wyczerpujące i potwierdzające stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Ocena dowodu w postaci pisma wyjaśniającego jednostki II stopnia z dnia [...] stycznia 2013 r. nie została zatem przeprowadzona zgodnie z art. 80 k.p.a. Dla oceny ryzyka uszkodzenia słuchu istotne jest prawidłowe określenie okresu narażenia na hałas. Błędne wskazanie czasu narażenia na hałas w orzeczeniu jednostki II stopnia nie pozwalało na uznanie pisma tej jednostki z dnia [...] stycznia 2013 r. za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nie została także wyjaśniona należycie inna istotna w sprawie okoliczność. Z opinii Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 41 akt adm.) wynika, że ryzyko trwałego uszkodzenia słuchu występuje dopiero przy ekspozycji na hałas o natężeniu co najmniej 85 dB. Z pomiarów przeprowadzonych kilkakrotnie w okresie od 1998 do 2010 r., wskazanych w karcie narażenia zawodowego wynika, że poziom hałasu w lokomotywach spalinowych nie przekraczał 85 dB. Nie wiadomo jednak, przez jaki czas pomiary były dokonywane i czy są to pomiary uśrednione. Nie sposób również nie zauważyć, że poziom hałasu stwierdzony w czasie pomiarów był bliski wskazanej granicy 85 dB. Zauważyć również należy, że w karcie oceny narażenia zawodowego (k.19-20 akt adm.) w pkt 12: "Charakterystyka wykonywanej pracy (rodzaj wykonywanych czynności)" stwierdzono, że wg kart katalogowych zagrożeń zawodowych na kolejnych stanowiskach pracy w kabinach lokomotyw spalinowych hałas kształtuje się od 80 do 95 dB. Przy przyjęciu tych wartości kilkakrotne pomiary na przestrzeni kilkunastu lat nie wydają się miarodajne dla oceny natężenia hałasu, na który skarżący narażony był na co dzień. Organy nie ustosunkowały się również wyczerpująco do zarzutu skarżącego, że w czasie pracy narażony był na hałas przekraczający 100 dB i nie wyjaśniły, czy mogło mieć to wpływ na rozwój choroby zawodowej. Skarżący, przesłuchany w charakterze strony szczegółowo opisywał swoje czynności i zmiany poziomu natężenia hałasu, wskazując, że w określonych sytuacjach (takich jak przykładowo praca silnika na najwyższych obrotach) hałas przekraczał znacznie przyjęte normy. Orzeczenia jednostek orzeczniczych nie odnoszą się do tej kwestii, w szczególności nie wyjaśniają, czy sporadyczne lub krótkotrwałe narażenie na hałas powyżej 85 dB, przy stałym poziomie hałasu w granicach 74-84 dB (wyniki pomiarów od 1998 r.) mogłoby doprowadzić do trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo nerwowego, uznanego za chorobę zawodową. W tej sytuacji nie można uznać, iż wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy i stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7 k.p.a. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do takiego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zważywszy na rodzaj stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania za celowe uznał Sąd uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej okoliczności i uzupełnią materiał dowodowy, w szczególności poprzez zażądanie dodatkowego stanowiska jednostki orzeczniczej II stopnia, wskazując prawidłowy okres narażenia skarżącego na hałas. Zwrócą się również o wyjaśnienie, czy krótkotrwałe narażenie na hałas przekraczający 85 dB, podczas pracy w stałym narażeniu na hałas w granicach 74-84 dB mogło przyczynić się do powstania ubytku słuchu. W związku z zarzutem skarżącego, że stwierdzone przez jednostkę orzeczniczą uszkodzenie błędnika nie ma związku z uszkodzeniem słuchu spowodowanym przez hałas, organ powinien zwrócić się do jednostki orzeczniczej o szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii i odniesienie się do wywodu medycznego zawartego w skardze. Ponownie podkreślić należy, że wprawdzie organ nie jest w stanie samodzielnie orzekać o istnieniu lub braku choroby zawodowej, powinien jednak pamiętać, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji ma prawo - poza zwróceniem się do jednostek orzeczniczych - podjąć także inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponownie należy podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podkreślić, że obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.