III SAB/Lu 1/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Weterynarii w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie wyników kontroli p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. Skarżący zarzucił organowi nie wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zaleceń zawartych w liście kontrolnej SPIWET-52. Jak wynika z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych pismem z 16 września 2009 r. S. S. wystąpił do Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie obowiązków wyszczególnionych w liście kontrolnej SPIWET-52. Oświadczył, iż nie zgadza się z nałożonymi nań w tym dokumencie obowiązkami. W odpowiedzi, pismem z 13 października 2009 r. organ poinformował skarżącego, że nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, gdyż żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje jej załatwienia w takiej formie. Poinformował także, że wzór listy kontrolnej został sporządzony przez Głównego Lekarza Weterynarii w oparciu o przepisy prawa wspólnotowego i krajowego. Pismem z 19 października 2009 r. S. S. wniósł na powyższe pismo zażalenie do L. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L., nadal żądając rozstrzygnięcia jego sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii odniósł się merytorycznie do przepisów mających zastosowanie w sprawie działalności prowadzonej przez skarżącego. Ponadto stwierdził, iż podniesione zarzuty, dotyczące niedotrzymania terminu odpowiedzi ze strony Powiatowego Lekarza Weterynarii są bezprzedmiotowe z uwagi na pozaprocesowy charakter sprawy. Pismem z dnia 23 listopada 2009 r. S. S. skierował do Powiatowego Lekarza Weterynarii wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domagając się wydania decyzji administracyjnej w związku z nałożeniem obowiązków zawartych w protokole SPIWET-52. W odpowiedzi na wezwanie Powiatowy Lekarz Weterynarii ponownie poinformował skarżącego, że nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. W następstwie tej korespondencji S. S. wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ wyjaśnił, iż w dniu 18 listopada 2009 r. została przeprowadzona u skarżącego kontrola, w czasie której stwierdzono uchybienia wskazane w protokole kontroli SPIWET-52. Obowiązki wymienione w protokole wynikają wprost z przepisów prawa. Protokół kontroli SPIWET-52 i wynikające z niego zalecenia pokontrolne nie stanowią formy decyzji administracyjnej, a jedynie są formą czynności materialno-technicznej mającej na celu ułatwienie przeprowadzania kontroli i utrwalenia stwierdzonych w jej trakcie uchybień. Dopiero sporządzony w taki sposób protokół kontroli może stanowić podstawę do wydania decyzji zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.). Ponadto czynność tego typu nie znajduje się w katalogu spraw objętych jurysdykcją sądu administracyjnego. Organ podniósł także, iż w niniejszej sprawie w zakresie uchybień stwierdzonych w protokole SPIWET-52 wydana została odrębna decyzja będąca aktualnie na etapie postępowania odwoławczego, zaś w pozostałym zakresie brak było przesłanek do wydania odrębnej decyzji. Skarżący żądał wydania zaleceń pokontrolnych w formie decyzji, co nie zostało przewidziane w obowiązujących przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W świetle art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższych regulacji wynika, że kognicja sądu administracyjnego obejmuje także badanie legalności bezczynności organów administracji publicznej. Z treści jednak art. 3 § 2 pkt 8 ustawy należy wyprowadzić wniosek, iż skarga na bezczynność przysługuje tylko wtedy, gdy bezczynność ma dotyczyć formy działania administracji publicznej objętej kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. lub przepisów szczególnych (tak też WSA w Warszawie w postanowieniu z 11 kwietnia 2007 r.; V SAB/Wa 2/07; LEX nr 337771). Treść żądania skarżącego wskazuje, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest legalność braku wydania przez organ inspekcji weterynaryjnej decyzji administracyjnej w przedmiocie wyników kontroli przeprowadzonych w przedsiębiorstwie skarżącego. Kwestia możliwości zaskarżenia wyników kontroli do sądu administracyjnego była przedmiotem wątpliwości w orzecznictwie, ale aktualnie można już mówić o ugruntowanej linii orzeczniczej, zgodnie z którą wyniki kontroli jako takie co do zasady nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie mają one charakteru samoistnego, lecz stanowią podstawę do podjęcia działań w formach objętych kontrolą sądu, w szczególności w formie decyzji administracyjnej (por. m.in. postanowienie WSA w Warszawie z 5 maja 2004 r. IV SA 3355/02; LEX nr 146730, a także uchwałę NSA z 8 września 2003 r. (OPS 2/03; ONSA 2004/1/5). W takiej sytuacji osoba, która kwestionuje wyniki kontroli może to uczynić nie bezpośrednio, lecz skarżąc decyzję, której przesłankami wydania były wyniki kontroli. Wyniki kontroli mogą podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko w sytuacji, gdy to ich treść bezpośrednio niesie ze sobą określone obowiązki i nie wymagają one skonkretyzowania w drodze odrębnego aktu indywidualnego (decyzji) – por. wyroki NSA z 1 lutego 2005 r. (FSK 1714/04; Finanse Komunalne 2005/12/72) oraz z 17 stycznia 2006 r. (II GSK 202/05; LEX nr 202624). W ten sposób w pełni zachowane zostają gwarancje obrony interesów jednostki wynikające z prawa do sądu, a jednocześnie unika się niebezpieczeństw związanych z dwutorowym zaskarżaniem czynności podejmowanych w ramach tej samej sprawy (oddzielnie wyniki kontroli, oddzielnie wydana na ich podstawie decyzja administracyjna). Ocena, czy badana skarga na bezczynność mieści się w świetle powyższych argumentów w zakresie kognicji sądu administracyjnego wymaga odwołania się do przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 121, poz. 842, z późn. zm.), regulujących kwestie kontroli wykonywanej przez tą służbę. W świetle art. 19 ust. 3 ustawy pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej oraz osoby wyznaczone na podstawie art. 16 i 18, w zakresie wykonywania czynności, mają m. in. prawo do przeprowadzania kontroli gospodarstw, centrów (organizacji), zakładów, instalacji, urządzeń lub środków transportu, a także do kontrolowania przestrzegania wymagań określonych w prawodawstwie weterynaryjnym, w tym metod stosowanych do znakowania i identyfikacji zwierząt. Zgodnie z art. 19a ustawy przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. W świetle art. 19f ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Z regulacji tych wynika, że kwestionowany przez skarżącego protokół kontroli sporządzony przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej nie miał charakteru samoistnego, lecz stanowił dopiero podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym do wydania indywidualnych decyzji administracyjnych. Nie było więc podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ustaleń zapisanych w protokole kontroli. Jak słusznie stwierdził organ ustalenia potwierdzone protokołem kontroli SPIWET-52 w razie nie dostosowania działalności do wymogów określonych prawem mogą być podstawą do wydania decyzji m.in. w oparciu o art. 8 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt (...). W świetle tego przepisu powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n, p lub w art. 4 ust. 3, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję: 1) nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie lub 2) nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, lub 3) zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności. Jak wynika z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego taka decyzja została wydana w sprawie skarżącego i jest ona przedmiotem odrębnego postępowania, a co za tym idzie nie jest objęta badaniem w niniejszej sprawie, dotyczącej oceny bezczynności organu w zakresie wydania decyzji w sprawie wyników kontroli. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że wyniki kontroli, co do których skarżący żądał aby przybrały one formę decyzji administracyjnej nie mają charakteru samoistnego, lecz mogą być podstawą innych działań, w tym decyzji administracyjnych. W tym stanie rzeczy nie podlegają one kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga na bezczynność organu w tym zakresie nie jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie zamyka drogi sądowej ochrony interesów prawnych skarżącego, gdyż może on kwestionować przed sądem, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, decyzje administracyjne wydane w oparciu o wyniki przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie kontroli. Mając powyższe na uwadze sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił.