III SAB/Lu 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. w sprawie rozpatrzenia zażalenia dotyczącego wprowadzenia zmiany oznaczenia użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków (rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Starosty L.) postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 22 maja 2011 r. M. K. wystąpiła do Starosty Powiatowego o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zmianie opisu użytku – z rolnego na leśny. Pismem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Starosta L. zawiadomił M. K., że jej wniosek w sprawie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków został pozostawiony bez rozpoznania, z powodu nieusunięcia braków formalnych wniosku, w wyznaczonym przez organ terminie. W piśmie z dnia 3 października 2011 r., skierowanym do Starosty L. i zatytułowanym jako: "Zażalenie", M. K. zakwestionowała sposób załatwienia jej sprawy, podnosząc zarzut, iż nie było podstaw do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania. Pismo zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L.. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił stronie, iż w jego ocenie Starosta L. prawidłowo wezwał ją do uzupełnienia wniosku z 22 maja 2011 r. o dokumentację geodezyjną, sporządzoną przez uprawnionego klasyfikatora. Skoro strona nie usunęła braków formalnych wniosku w terminie, Starosta prawidłowo pozostawił jej wniosek bez rozpatrzenia. Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty L. oraz L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skarga na bezczynność Starosty została wydzielona do odrębnego postępowania. W skardze podniesiono zarzuty wadliwego pozostawienia bez rozpoznania wniosku z 22 maja 2011 r., gdyż w ocenie skarżącej nie było podstaw do wymagania od niej, aby złożyła żądane przez organ dokumenty. Skarżąca zarzuciła także Wojewódzkiemu Inspektorowi, iż nie rozpatrzył merytorycznie jej zażalenia na pismo Starosty, informujące o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż złożone przez skarżącą podanie było niekompletne. Organ wskazał jednak, że podniesiony zarzut niezastosowania art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przez Starostę zasługuje na uwzględnienie, gdyż Starosta podejmując postępowanie w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów powinien je zakończyć w formie decyzji. W związku z tym Wojewódzki Inspektor w piśmie z 30 grudnia 2011 r. zalecił Staroście wydanie stosowanej decyzji. W ocenie organu uchybienie to nie zmienia jednak istoty rozstrzygnięcia, gdyż w sprawie powinna być wydana decyzja o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji, wobec braku dołączenia wymaganej dokumentacji geodezyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stwierdzić należy, iż przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i w tym zakresie podlega odrzuceniu. W swej skardze z dnia 19 grudnia 2011 r. skarżąca kwestionowała bezczynność dwóch organów – Starosty L. oraz L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W tej sytuacji skargi dotyczące różnych organów zostały rozdzielone (art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). W badanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest domniemana bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, która w ocenie skarżącej miała polegać na braku merytorycznego rozpatrzenia jej zażalenia na pismo Starosty, informującego o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Oznacza to, że do sądu administracyjnego można skarżyć bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania), w sytuacji, gdy powinien on wydać akt lub podjąć czynność wymienioną w punktach 1-4a art. 3 § 2, tzn. gdy miał wydać decyzję administracyjna, postanowienie (na które służy zażalenie, kończące postępowanie w sprawie, albo rozstrzygające sprawę co do istoty), pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w sprawie indywidualnej lub podjąć inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga w badanej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż zarzucana w skardze bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie polegała na wydaniu (podjęciu) żadnego z wymienionych wyżej aktów lub czynności. Domniemana bezczynność miała polegać w ocenie skarżącej na braku merytorycznego rozpoznania jej pisma z dnia 3 października 2011 r. zatytułowanego jako "zażalenie", w którym strona kwestionuje pozostawienie bez rozpatrzenia jej podania o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Charakter pisma skarżącej budzi wątpliwości. Ponieważ zostało ono wniesione w reakcji na pozostawienie bez rozpatrzenia podania mającego zainicjować postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, należy przyjąć, że jego celem było zakwestionowanie zawiadomienia Starosty L. o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, w konsekwencji zmuszenie organu do podjęcia działania w stosownej formie. Mimo nieprecyzyjnego sformułowania pisma i błędnego określenia organu, do którego zostało skierowane (Starosta L., zamiast organu wyższego stopnia), można nadać mu charakter zażalenia na niezałatwienie sprawy przez Starostę w rozumieniu art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście dopuszczalności skargi w badanej sprawie należy wskazać, że art. 37 KPA nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma rozstrzygnąć zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W praktyce przyjmuje się jednak (co jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych), że stanowisko to przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 17 czerwca 2011 r.; I OSK 1014/11; LEX nr 990128). Jak wywiedziono wyżej – skarga na bezczynność do sądu administracyjnego jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy działanie organu, którego podjęcia domaga się strona, miało polegać na wydaniu (podjęciu) aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Skoro stanowisko organu wyższego stopnia, wyrażone w odpowiedzi na zażalenie na bezczynność wniesione w trybie art. 37 KPA, powinno przybrać formę postanowienia, na które nie służy zażalenie, a więc niezaskarżalnego do sądu administracyjnego, to również domniemana bezczynność organu, czyli nie zajęcie stanowiska w formie postanowienia, nie może być przedmiotem skargi do sądu. Stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyrażone w odpowiedzi na zażalenie skarżącej z dnia 3 października 2011 r. nie miało przybrać formy podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zatem i domniemana bezczynność organu w tym zakresie nie podlega zaskarżeniu do sądu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że odrzucenie skargi na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zamyka skarżącej drogi dochodzenia jej roszczeń. Istotą sprawy jest bowiem kwestionowanie wadliwego, jej zdaniem, nie rozpatrzenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przez Starostę L. Kwestia ta jest przedmiotem odrębnego postępowania, a zażalenie na bezczynność Starosty do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest tylko formalnym warunkiem dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność starosty. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w postanowieniu.