III SAB/Lu 11/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015 I. stwierdza, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 maja 2016 r. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w [...] w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2015. Jak wynika z treści skargi i akt administracyjnych skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w dniu 18 maja 2015 r. Pismem z dnia 20 lutego 2016 r. organ poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność wykonania wszystkich obowiązkowych kontroli wniosku oraz skomplikowany charakter sprawy, termin załatwienia sprawy przyznania płatności określony w przepisach zostanie przekroczony. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 29 kwietnia 2016 r. W dniu 23 lutego 2016 r. skarżący złożył na urzędowych formularzach zmianę do wniosku w sprawie płatności oraz oświadczenie o wycofaniu części wniosku. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. organ ponownie poinformował o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy i przedłużył termin do 10 czerwca 2016 r. Pismem z dnia 5 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2015. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 20 maja 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uznał "zażalenie na bezczynność" Kierownika Biura Powiatowego za nieuzasadnione, wskazując, że nie może uwzględnić "zażalenia na bezczynność" w sytuacji, gdy przed jego rozpatrzeniem została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie. Uzasadniając swoją skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania M. G. podniósł, że jego sprawa ma charakter typowy, nie jest skomplikowana, zatem powinna być załatwiona nie później niż w terminie ustawowym do dnia 1 marca 2016 r. Organ dysponuje wszystkimi niezbędnymi danymi do załatwienia sprawy, ustalonymi przez Agencję podczas wielokrotnie przeprowadzonych kontroli działek rolnych należących do skarżącego. Wbrew twierdzeniom organu skontrolowanie wniosku nie jest czynnością nadzwyczajną, lecz normalną, jaka powinna być wykonana przez organ na początku postępowania. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy było nieuzasadnione. Konieczność kontroli wniosku należy do podstawowych obowiązków organu. Z uwagi na fakt, że przez okres blisko roku nie zostały wyjaśnione żadne okoliczności sprawy, w tym nie zostały wykonane jakiekolwiek kontrole wniosku, należy uznać, że sprawa jest prowadzona w sposób opieszały. Zdaniem skarżącego przewlekłości tej nic nie usprawiedliwia, bowiem sprawa nie jest szczególnie skomplikowana. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu [...] maja 2016 r. wydał decyzje w sprawie przyznania płatności na rok 2015. Decyzja została wysłana do pełnomocnika skarżącego jeszcze przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże w ocenie Sądu przewlekłość nie miała charakteru rażącego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do przedmiotu skargi, bowiem z argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę wynika, że organ upatruje podstawy do oddalenia skargi w fakcie wydania decyzji już po wniesieniu skargi, ale przed jej przekazaniem do sądu. Należy zwrócić uwagę, że skarżący konsekwentnie zarzuca organowi przewlekłość postępowania, nie zaś bezczynność. Taka jest jednoznaczna treść zarzutów i żądań zawartych zarówno w zażaleniu na przewlekłość skierowanym do organu wyższego stopnia (pismo z 5 maja 2016 r.), jak i w skardze do sądu administracyjnego. Błędem organu wyższego stopnia (Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR) było wydanie postanowienia o uznaniu "zażalenia na bezczynność" organu za nieuzasadnione (postanowienie z [...] czerwca 2016 r.). Ustawodawca zarówno w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi traktuje odrębnie bezczynność i przewlekłość, choć środki ochrony prawnej w obydwu przypadkach są w istocie analogiczne. Wnioskując w odpowiedzi na skargę o oddalenie skargi z uwagi na wydanie decyzji w sprawie organ wydaje się nie zauważać różnicy między bezczynnością a przewlekłością postępowania, a przede wszystkim nowych możliwości orzekania sądu administracyjnego w skargach na bezczynność i przewlekłość wynikającej z aktualnego, miarodajnego w sprawie brzmienia art. 149 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że istnieją trzy podstawowe formuły jakie mogą być zawarte w orzeczeniu sądu uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: (1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązanie organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Już z tego wynika, że w przypadku skargi na przewlekłość wydanie decyzji przez organ przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd nie ogranicza możliwości orzekania sądu, wyłączając jedynie możliwość zobowiązania organu do wydania aktu (stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku). Nie czyni jednak bezprzedmiotowym badanie tego, czy przewlekłość miała miejsce. Art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. pozwala, a wręcz nakazuje sadowi ewentualne stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Innymi słowy: fakt, że organ wydał decyzję przed rozpoznaniem sprawy przez sąd, nie podważa obowiązku sądu zbadania, czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Ponadto o ile pojęcie bezczynności organu wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie, a więc z niewydaniem rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. przykładowo wyrok NSA z 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15), o tyle pojęcie przewlekłości jest bardziej złożone. Na temat pojęcia przewlekłości postępowania istnieje już obszerne, utrwalone orzecznictwo, do którego można się w tym miejscu odwołać. Pojęcie przewlekłości postępowania zgodnie z poglądami orzecznictwa obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jest to stan sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie (oczywiście w niniejszej sprawie zmodyfikowane z uwagi na treść art. 21 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; Dz. U. z 2015 r., poz. 349, ze zm.; dalej także jako: u.w.r.o.w.). O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12; z dnia 28 lipca 2015 r., II OSK 3274/14; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II GSK 363/14; z 8 kwietnia 2016 r., II GSK 2446/14). Nie jest więc niczym nienaturalnym stwierdzenie, że organ wprawdzie wydał decyzję, nie jest więc już bezczynny, ale jednak prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wyroku sądu. Odnosząc powyższe do warunków badanej sprawy należy jednoznacznie stwierdzić, że pomimo wydania decyzji w sprawie (decyzja z [...] maja 2016 r. o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej) obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13). Kluczową kwestią jest odtworzenie przebiegu czynności podejmowanych przez organ oraz stronę postępowania, na podstawie analizy akt administracyjnych. Skarżący złożył wniosek dotyczący kilku płatności, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania pod uwagę należy brać tylko czynności odnoszące się do rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, tego bowiem postepowania dotyczy zarzut przewlekłości. W rozważaniach pominięte zostaną wszystkie te czynności i rozstrzygnięcia, które dotyczą innych płatności (JPO i ONW). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek został złożony w dniu 18 maja 2015 r. W dniu 22 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego złożył dodatkowe dokumenty (m.in. oświadczenie eksperta przyrodniczego). W grudniu 2015 r. dokonano kontroli administracyjnej wniosku. Kartę weryfikacyjną podpisano 3 grudnia 2015 r. Wynika z niej (k. 49 akt adm.), że manualna kontrola wykazała poprawność danych we wniosku. Na kartach 91-93 akt adm. znajduje się informacja o weryfikacji PEG w odniesieniu do wniosku skarżącego. Weryfikacji dokonał Wydział ds. GIS [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. W piśmie Wydziału ds. GIS z 20 kwietnia 2016 r. podano, że wniosek o weryfikację został złożony 23 marca 2015 r., jednakże z przedłożonego na żądanie sądu oryginału wniosku pracownika Biura Powiatowego ARiMR wynika, że nastąpiła pomyłka w dacie – wniosek o weryfikacje nosi datę 23 marca 2016 r., a nie 2015 r. Przy ocenie działań organu pod kątem potencjalnej przewlekłości należy również uwzględnić fakt, że w dniu 23 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożył formularz zmiany wniosku, obejmujący również płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (zmiany dotyczyły m.in. powierzchni działki E1 wg oznaczeń wniosku). Późniejsze zmiany wnoszone przez pełnomocnika dotyczyły już innych płatności i nie są miarodajne dla badanej sprawy. Należy mieć na uwadze fakt, że ostateczny ustawowy termin załatwienia sprawy, czyli wydania decyzji w przedmiocie płatności to 1 marca roku następnego po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy (art. 31 u.w.r.o.w.). Trafnie jednak w powoływanym wyżej wyroku 8 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że konstrukcja przewlekłości postępowania nie jest uzależniona od upływu formalnego terminu do załatwienia sprawy, zaś stwierdzenie przewlekłości postępowania następuje poprzez dokonanie oceny prawidłowości podejmowanych przez skarżony organ czynności. Wynikający z art. 31 termin ma charakter maksymalny i nie wyłącza absolutnie podstawowej zasady szybkości postępowania i płynącego z niej nakazu załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 12 k.p.a.). Potwierdza to treść art. 24 u.w.r.o.w., rozpatrzenie wniosku o przyznanie pomocy powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż niezbędny do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu oraz innych kontroli podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy przeprowadzanych przez podmiot wdrażający na podstawie ustawy. Przenosząc te uwagi na grunt analizowanej sprawy należy zauważyć w działaniach organu przestoje w podejmowaniu czynności, które w ocenie sądu dają podstawę do zarzucenia mu przewlekłości postępowania. Pierwszy taki przestój obejmuje okres od 22 czerwca 2015 r., kiedy to pełnomocnik skarżącego złożył dodatkowe dokumenty do początku grudnia, kiedy to dokonano kontroli administracyjnej wniosku. Pomimo, że kontrola administracyjna wykazała poprawność danych we wniosku, organ ani nie wydał decyzji w sprawie, ani nie podjął dalszych czynności weryfikacyjnych. Częściowym usprawiedliwieniem jest zmiana wniosku dokonana przez pełnomocnika w dniu 23 lutego 2016 r., powstaje jednak otwarte pytanie, co stało na przeszkodzie podjęciu takich działań przez dwa i pół miesiąca. Po złożeniu wniosku o zmianie pojawił się kolejny przestój w czynnościach organu – dopiero miesiąc później wystąpiono o weryfikację PEG do Wydziału ds. GIS [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Co więcej, z treści wniosku wynika, że o weryfikację wystąpiono w związku z odwołaniami wnoszonymi przez skarżącego od decyzji w sprawach dotyczących innych płatności. Wydział ds. GIS poinformował o wynikach weryfikacji pismem z 20 kwietnia 2016 r. i tu już można stwierdzić właściwe tempo działań organu, który wydał decyzję w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Co więcej, należy zauważyć, że już w marcu 2016 r. organ wydał dwie decyzje w sprawie objętych wnioskiem skarżącego płatności za 2015 r. – jednolitej płatności obszarowej (wraz z płatnościami dodatkowymi) oraz tzw. płatności ONW. Oczywiście każda z płatności ma swoje odrębne przesłanki, co może rzutować na konieczność podejmowania większej ilości czynności wyjaśniających w przypadku niektórych z nich. Pojawia się jednak w tym miejscu otwarte pytanie, dlaczego dopiero w marcu 2016 r. organ podjął działania w celu weryfikacji powierzchni PEG i to w związku z wniesieniem odwołania przez skarżącego w innych sprawach dotyczących płatności. Ponadto z analizy uzasadnień w decyzjach o przyznaniu płatności jednolitej, płatności ONW oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wynika, że we wszystkich przypadkach przyczyną redukcji płatności było ustalenie w wyniku kontroli administracyjnej zawyżenia obszaru działek rolnych we wniosku w stosunku do rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności. Co więcej, z jednym wyjątkiem (działka nr ewid. [...]) rozbieżności dotyczyły tych samych trzech działek (nr ewid. [...],[...] i [...]). W związku z tym pojawia się kolejne otwarte pytanie – dlaczego nie wydano decyzji w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej już w marcu 2016 r., skoro treść uzasadnienia decyzji z [...] maja 2016 r. wskazuje, że materiał niezbędny do jej wydania był już wówczas dostępny. W ocenie Sądu wymienione przestoje w podejmowaniu czynności w sprawie świadczą o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Dość długi maksymalny termin załatwienia sprawy (zresztą również nie dochowany), a także specyfika spraw dotyczących płatności (ich masowość) nie zwalniają organu od zachowania należytej płynności i tempa podejmowanych w sprawie czynności. W tej sytuacji podniesiony przez skarżącego zarzut przewlekłości postępowania należy uznać za zasadny. W ocenie Sądu nie można natomiast przewlekłości postępowania organu przypisać charakteru rażącego. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Opolu z 28 kwietnia 2016 r., II SAB/Op 19/16). Wykazane wyżej przestoje w podejmowaniu czynności przez organ świadczą o przewlekłości postępowania, ale nie mają one tak dużego ciężaru gatunkowego, aby mówić o ich rażącym charakterze. Znajdują one minimalne usprawiedliwienie w specyfice spraw dotyczących płatności rolnych, która znalazła odzwierciedlenie w znacznie dłuższym terminie załatwienia sprawy niż podstawowe terminy z Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych przyczyn sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził z jednej strony przewlekłość postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, z drugiej jednak uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z oczywistych względów Sąd nie zobowiązał organu do wydania decyzji w sprawie, skoro taka decyzja została już wydana. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 100 zł, zatem zwrot kosztów od organu objął tą właśnie kwotę.