III SAB/Lu 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Zamojskiego w przedmiocie likwidacji pojazdu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu W. R. wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych). W piśmie z 1 kwietnia 2022 r. W. R. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Zamojskiego "w przedmiocie likwidacji pojazdu" Fiat 126p, nr rej. [...], usuniętego z drogi publicznej 11 maja 2009 r. na podstawie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. We wniesionej skardze skarżący domagał się: 1. a) stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji – Powiat Zamojski w sprawie likwidacji pojazdu marki Fiat 126p, nr rej. [...], usuniętego z drogi 11 maja 2009 r. na podstawie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym; b) zakończenia wszczętego postępowania administracyjnego dotyczącego odbioru tego pojazdu z parkingu skarżącego, niezakończonego pomimo wezwania organu do natychmiastowego odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego, co uniemożliwia skarżącemu złożenie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu; c) podjęcia przez organ działań zmierzających do wystąpienia do właściwego sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, do których podjęcia organ był zobligowany na podstawie art. 130a ust. 10 i 10a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6106 § 1 i § 2 k.p.c. 2. stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązania organu do niezwłocznego załatwienia sprawy i wyznaczenia nieprzekraczalnego terminu 1 miesiąca na jej załatwienie; 4. zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz przewlekłości postępowania i podjęcie wszelkich możliwych środków zapobiegających tym uchybieniom w przyszłości; 5. przyznania na rzecz skarżącego kwoty 10000 zł z tytułu ponad 11-letniej rażącej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że 11 maja 2009 r. na zlecenie Policji usunął z drogi publicznej samochód osobowy Fiat, nr rej. [...] i odholował ten pojazd na prowadzony przez siebie parking strzeżony, gdzie do dziś jest on tam dozorowany. W piśmie z 18 października 2011 r. zwrócił się do organu o odebranie pojazdu z parkingu, przyznanie kosztów z tytułu usunięcia z drogi oraz dozorowania pojazdu, a ponadto przeprowadzenie odpowiedniego postępowania likwidacyjnego. Skarżący wyjaśnił, że organ przyznał mu wynagrodzenie za usunięcie pojazdu z drogi oraz za dozór pojazdu za okres od dnia usunięcia pojazdu do 3 września 2010 r., nie podjął jednak żadnych czynności związanych z wystąpieniem do sądu rejonowego o orzeczenie przepadku pojazdu. Skarżący zarzucił, że odmowa odbioru pojazdu przez organ uniemożliwia mu złożenie wniosku o przyznanie zwrotu kosztów oraz wynagrodzenia, z uwagi na brak zakończenia postępowania likwidacyjnego lub dozoru pojazdu. Skarżący podniósł, że z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika jednoznacznie, że kwestie związane z przechowywaniem pojazdów, wszczynaniem postępowań administracyjnych, występowaniem z wnioskami o orzeczenie przepadku pojazdów oraz ich likwidację, jak i przyznawanie wynagrodzenia za dozór należą wyłącznie do zadań własnych powiatu. Starosta jest jedynym podmiotem zobowiązanym do wystąpienia do sądu z wnioskiem o przepadek pojazdu na rzecz powiatu i zakończenia postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że pismem z 10 lutego 2021 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu ponaglenie, które nie zostało uwzględnione. W ocenie skarżącego wnioski, które składa do organu powinny być traktowane jako wnioski o podjęcie przez organ działań z urzędu. Tymczasem organ nie wystąpił do sądu o orzeczenie przepadku pojazdów na rzecz powiatu, zmuszając skarżącego do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, które to koszty zgodnie z art. 130a pkt 5f Prawa o ruchu drogowym powinien ponosić organ. Skarżący podkreślił, że organ powinien niezwłocznie odebrać pojazd z parkingu skarżącego, zwłaszcza że od stycznia 2021 r. organ dysponuje własnym parkingiem. Dodatkowo skarżący wskazał, że pismem z 13 września 2021 r. ponownie wezwał Starostę Zamojskiego do zabrania z parkingu prowadzonego przez skarżącego 21 pojazdów, w tym pojazdu Fiat 126p, nr rej. [...] Organ nie udzielił na to wezwanie odpowiedzi. W ocenie skarżącego organ pozostaje zatem w bezczynności w zakresie "likwidacji pojazdu". W odpowiedzi na skargę Starosta Zamojski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarga jest jedną z 17 skarg złożonych przez skarżącego w jednym czasie, dotyczących pojazdów usuniętych z drogi przez skarżącego na polecenie Policji w oparciu o art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu, gdyż organ nie otrzymał wymaganej dokumentacji niezbędnej do skutecznego wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem. Skoro pojazd nie jest własnością Powiatu Zamojskiego, to nie może zostać faktycznie odebrany przez Starostę Zamojskiego z parkingu prowadzonego przez skarżącego. W piśmie z 19 maja 2022 r. (k. 25 - 30 akt sprawy) skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i dodatkowo wniósł o nałożenie na organ grzywny w kwocie 20 000 zł. Skarżący podniósł, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 130a Prawa o ruchu drogowym jest wieloetapowym postępowaniem, w którym na różne organy nakładane są określone obowiązki. W ocenie skarżącego, powiadomienie o nieodebraniu pojazdu z parkingu należy traktować jako podanie o wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym starosta zobowiązany jest do skompletowania dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Tymczasem Starosta Zamojski przez dziesięć lat nie podjął żadnych czynności i nie wystąpił do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga w rozpoznawanej sprawie podlega odrzuceniu ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kognicji sądów administracyjnych jest ograniczony do ściśle określonego rodzaju spraw. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według zaś art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)_pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sądy administracyjne rozstrzygają też spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów, a w szczególności z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że wprawdzie skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania – co do zasady – należy do właściwości sądu administracyjnego, to jednak jest tylko pochodną dopuszczalnej skargi na prawne formy działania organów w zakresie wykonywania administracji publicznej, a więc takich, które poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obejmować może jedynie sprawy, które określone zostały przede wszystkim w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., a więc obejmujące zaniechanie wydania decyzji administracyjnej, postanowień, innych aktów lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które organ w świetle prawa obowiązany jest podjąć w przewidzianym prawem terminie. Oznacza to w konsekwencji, że przepisy prawa nie dopuszczają, by przedmiotem badania przed sądem administracyjnym w zakresie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, były jakiekolwiek inne zaniechania organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił organowi (Staroście Zamojskiemu) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania "w przedmiocie likwidacji pojazdu", oznaczonego indywidualnymi cechami, który został przez skarżącego usunięty z drogi publicznej 11 maja 2009 r. na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, z późn. zm.). W ocenie skarżącego tego rodzaju postępowanie jest szczególnego rodzaju postępowaniem administracyjnym, które rozpoczęło się wiele lat temu i nie zostało jeszcze zakończone w trybie przewidzianym wskazaną ustawą. Bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania skarżący upatruje przede wszystkim w braku działań organu zmierzających do wystąpienia do właściwego sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu na podstawie art. 130a ust. 10 i 10a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a także w nieodebraniu pojazdu z prowadzonego przez skarżącego strzeżonego parkingu. W ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie podejmuje wskazanych wyżej czynności niezbędnych do zakończenia "postępowania likwidacyjnego", dotyczącego pojazdu usuniętego z drogi, do czego zobowiązują go przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Skarżący podkreśla ponadto, że na skutek zaniechania organu pozbawiony jest możliwości żądania wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu. Przy tak sformułowanych zarzutach skargi stwierdzić należało, że nie stanowi ona skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, podlegającej właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy żadnej z form działania organu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że powoływany przez skarżącego przepis art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym określa sytuacje, w których pojazd jest usuwany albo może być usunięty z drogi na koszt właściciela (ust. 1 i 2). Zgodnie zaś z art. 130a ust. 10 ustawy, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Sprawy dotyczące pojazdów, które na podstawie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym podlegają przepadkowi na rzecz powiatu, rozpoznawane są przez sąd powszechny miejsca, z którego usunięto pojazd, stosownie do przepisów art. 6106 i art. 6107 kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie wszczyna się na wniosek starosty (art. 6107 § 1 k.p.c.). Podkreślić należy, że złożenie przez starostę, zgodnie z art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu nie stanowi rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej w formie władczego działania w drodze decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OW 213/12). Ponadto nie następuje ono również w formie postanowienia, ani nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taki akt lub czynność muszą mieć charakter bezwzględnie zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność oraz muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, a dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością. Powyższym cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie odpowiada skierowanie przez starostę na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym do sądu powszechnego wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu. Nie mamy też w takim przypadku do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 1197/19), z art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w żaden sposób nie wynika, że w aktualnym stanie prawnym organ może prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie przejęcia (przepadku) na rzecz powiatu pojazdu. Sprawy te podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny w postępowaniu wszczętym na wniosek właściwego starosty. Przedmiotem skargi nie może być zatem zobowiązanie podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Wystąpienie z wnioskiem do sądu powszechnego nie jest bowiem rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy w formie władczego działania na drodze administracyjnej przez organy administracji publicznej. Żądanie skarżącego dotyczące podjęcia czynności, zmierzających do zakończenia "postępowania likwidacyjnego", w szczególności złożenia wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzez powiatu, nie mogło zatem doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego również samo zawiadomienie organu o nieodebraniu pojazdu z parkingu nie wszczyna postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że skarżący zarzucił też organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania polegające na nieodebraniu pojazdu z parkingu prowadzonego przez skarżącego. Jest to czynność faktyczna, która nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Brak zatem przedmiotu podlegającego kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie wyjaśnić należy, że powołany przez skarżącego w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w sprawie sygn. akt III SAB/Lu 1/15, wydany został w innym stanie prawnym i dotyczył bezczynności i przewlekłości Starosty Zamojskiego w zakresie wniosku obejmującego żądanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów. Natomiast co do orzeczenia przepadku pojazdu sąd wyraźnie stwierdził, że postępowanie w sprawie przepadku pojazdów należy do drogi sądowej przed sądem powszechnym, a nie do kognicji sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga nie dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór. Skarżący przyznał, że otrzymał wynagrodzenie za usunięcie pojazdu z drogi oraz za dozór do 3 września 2010 r. (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 29 lipca 2020 r.). W aktach sprawy brak jest wniosku o zwrot kosztów i przyznanie wynagrodzenia za dozór w pozostałym okresie. Również z treści ponaglenia nie wynika, by skarżący zarzucał bezczynność w zakresie kosztów dozorowania pojazdu i wynagrodzenia dozorcy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. Uiszczony przez skarżącego wpis od skargi podlegał zwrotowi z urzędu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt II postanowienia). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.