III SAB/Lu 15/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku czynności w sprawie odwołania z dnia [...] czerwca 2017 r. od propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącemu M. B. propozycję określającą warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L., Dział Postępowania Celnego w B. P. – na stanowisku eksperta skarbowego, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, w sytuacji kiedy wcześniej był on funkcjonariuszem służby Celno-Skarbowej zatrudnionym na podstawie stosunku służbowego. Skarżący w dniu [...] czerwca 2017 r. wniósł do organu odwołanie od doręczonej mu w dniu [...] maja 2017 r. powyższej propozycji zatrudnienia, uznając ją jednocześnie za decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby, a w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. W odpowiedzi skierowanej do skarżącego na wniesione odwołanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wyjaśnił, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm. – dalej jako "p.w.u.k.a.s." lub "ustawa wprowadzająca"), nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W tych okolicznościach, po skierowywaniu do organu ponaglenia w załatwieniu sprawy, skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. (nr [...]) doręczonej mu w dniu [...] maja 2017 r. Skarżący w uzasadnieniu wyjaśnił, że organ stwierdził, iż propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, dlatego odmawia zarówno jej przekazania do organu wyższego stopnia – Szefa KAS, jak też odmawia rozpoznania tego odwołania jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, choć uznaje, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozstrzygnięcia tego środka odwoławczego. Wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego podjęcia czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wskazanego odwołania. Natomiast w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. (k. 55-68 akt sądowych), pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut uzupełniający i zarzucił organowi także bezczynność w zakresie wydania decyzji administracyjnej, która winna być wydana w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku skarżącego. Dlatego wniósł również o zobowiązanie przez Sąd organu do wydania decyzji administracyjnej, która winna być podjęta w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 130/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie: zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez M. B. oraz do rozpoznania jego odwołania z dnia [...] czerwca 2017 r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Na skutek skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 maca 2021 r., sygn. akt III OSK 40/21 – uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku wyjaśniono, że z treści skargi jednoznacznie wynikało, że jej przedmiotem było żądanie stwierdzenia bezczynności organu – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu mnie z służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia [...] maja 2017 r., o nr [...]". W tym kontekście zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., według których, sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. Tymczasem zawarty w zaskarżonym wyroku skierowany do organu nakaz rozpoznania odwołania skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, nie odpowiada ustawowemu zakresowi orzekania przez sąd administracyjny w świetle brzmienia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto z rozstrzygnięcia tego wynika, że Sąd I instancji uznał, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest właściwy do merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionego przez skarżącego odwołania z dnia [...] czerwca 2017 r., gdy tymczasem w uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że "organ obowiązany będzie (...) podjąć czynności zmierzające do rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy, bądź wydania przez ten organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania." Sąd jako podstawę prawną wskazał art. 134 k.p.a., jednak przepis ten może być stosowany wyłącznie przez organ odwoławczy, a więc nie może go stosować organ I instancji – w tym przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, za którego pośrednictwem odwołanie skierowane zostało do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Po drugie zaś, uchylenie części zaskarżonego wyroku (w wyżej wskazanym zakresie) pociąga za sobą skutek w postaci konieczności jego uchylenia w pozostałym zakresie. Poprzez poszerzenie przedmiotu rozpoznania wniesionej skargi o nowy zakres przedmiotowy, Sąd I instancji doprowadził de facto do rozpoznania swoistej hybrydy dwóch skarg, o różnych przedmiotach (bezczynność co do przekazania odwołania i bezczynność co do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby) oraz czyniąc nią także przedmiotem wyrokowania – co znalazło odzwierciedlenie w punkcie I wyroku. Tymczasem wskazany w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. (wniesionym na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r.) zarzut bezczynności organu w zakresie braku wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby stanowił jakościowo nowy przedmiot zaskarżenia. Pismo to bowiem nie modyfikowało lub uzupełniało dotychczas wniesionej argumentacji w przedmiocie bezczynności w przekazaniu odwołania skarżącego, lecz zawierało skargę opartą o nowy zarzut bezczynności, a więc wniesioną w nowym zakresowo przedmiocie i zawierało w tym zakresie stosowną argumentację. Skoro tak, to pismo to należało potraktować jako nową skargę – co wiązało się także z podjęciem przez Sąd I instancji stosownych czynności koniecznych do jej rozpoznania. W konsekwencji czyniąc przedmiotem rozpoznania wskazany w wyroku i uzasadnieniu zakres sprawy, Sąd I instancji zdeterminował zakres i przedmiot orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie doszło w konsekwencji do rozpoznania dwóch skarg M. B. w przedmiocie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Pierwsza dotyczyła braku czynności organu w sprawie odwołania skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. od złożonej mu propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. (sprawa niniejsza), druga dotyczyła natomiast bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego (sprawa sygn. akt III SAB/Lu 17/21 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie). W ostatniej ze spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. odrzucił skargę M. B. – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – ze względu na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę niniejszą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Podstawowym warunkiem dopuszczalności skargi skierowanej do sądu administracyjnego jest to, aby jej przedmiotem była sprawa należąca do jego właściwości. Z tego względu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wymaga w związku z tym zwrócenia uwagi, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie skarżący zamierzał uczynić bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku rozpoznania jego odwołania z dnia [...] czerwca 2017 r. od złożonej mu (i przyjętej) propozycji z dnia [...] maja 2017 r. określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L. na podstawie umowy o pracę. Otóż, zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Według zaś art. 170 ust. 2 wskazanej ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Liczne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w podobnych sprawach, zostały ostatecznie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uchwale tej wyjaśniono, że wskazane przepisy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z takich rozwiązań było przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracowniczy regulowany przepisami prawa pracy. Przekształcenie to następuje w wyniku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej akceptacji przez funkcjonariusza. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący otrzymał od organu propozycję zatrudnienia zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, którą zaakceptował, co nie było sporne. Powyższa propozycja nie stanowi jednak ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., lecz jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym prawa oraz obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane. Czynność ta nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym. Dla powstania tego rodzaju skutków konieczna jest bowiem reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Tym samym, przekształcenie stosunku służbowego (w którym skarżący pozostawał) w stosunek pracy, doszło do skutku za zgodną wolą obu stron. Jednocześnie w takim przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił również, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W świetle powyższych uwag należało stwierdzić, że złożona przez skarżącego skarga jest niedopuszczalna, gdyż w ogóle nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Propozycja określająca warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz ofertę zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Oznacza to, że pismo skarżącego, mimo określenia go przez niego mianem "odwołania", w istocie nie posiadało takiego charakteru, bowiem obowiązujące prawo od propozycji przyjętej przez skarżącego żadnego odwołania nie przewiduje. Wobec przyjęcia zaś przez skarżącego propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy, konsekwencją czego było nawiązanie stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Z tego względu wszelkie roszczenia byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego miałyby zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani też w postępowaniu, do którego stosowałyby się przepisy Ordynacji podatkowej. Tego rodzaju sytuacja oznacza zaś, że wyłączona została właściwość sądów administracyjnych w przypadku takich żądań, w tym również w zakresie bezczynności w takich sprawach w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 191/18; z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1040/18; z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt III OSK 237/21, czy z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt III OSK 241/21). Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – obowiązany był odrzucić skargę, o czym orzekł w postanowieniu.