III SAB/Lu 17/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie wydania opinii prawnej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. J. Ha. wniósł skargę na "przewlekłość i bezczynność" Rady Gminy w formalnym nadaniu biegu i załatwieniu złożonego tam wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wydanie opinii prawnej na podstawie obowiązujących aktów prawnych zatwierdzonych uchwałami Rady Gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc iż żądanie skarżącego nie wynika z przepisów prawa. Ponadto w ocenie organu, skarżący nie wykazał, aby przed wniesieniem skargi do sądu złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej mieści się w zakresie jego kognicji, tzn. czy jest objęty kontrolą tego sądu. Kwestia wyczerpania środków zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jako warunku dopuszczalności skargi jest wtórna i może być rozważana dopiero w razie stwierdzenia, że akt lub czynność (bezczynność) mieści się w zakresie kognicji sądu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej. Od strony przedmiotowej kontrola ta obejmuje akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oraz ewentualnie w przepisach szczególnych. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei w świetle art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W badanej sprawie chodzi o skargę na bezczynność organów gminy, zatem podstawą skargi mogą być również przepisy art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Pierwszy z tych przepisów umożliwia każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Z kolei art. 101a ustawy nakazuje odpowiednie stosowanie tej regulacji w przypadku gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Warunkiem dopuszczalności rozpoznania skargi przez sąd administracyjny jest to, aby jej przedmiot mieścił się w zakresie kognicji sądu, wyznaczonym treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisów odrębnych. Dotyczy to również skargi na bezczynność organu administracji publicznej – jest ona dopuszczalna wówczas, jeżeli działanie organu, którego bezskutecznie domagała się strona skarżąca miałoby przyjąć formę decyzji, postanowienia ewentualnie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analizując przedmiot skargi wniesionej przez J. H. Sąd doszedł do przekonania, że jej przedmiot nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonego przytoczonymi wyżej przepisami. Skarżący zarzuca Radzie Gminy bezczynność w zakresie załatwienia jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wydanie opinii prawnej. Z załączonego do skargi wspomnianego wniosku wynika, że żądana opinia prawna ma dotyczyć tego, "czy w dniach [...] lipca 2009 r. pracownik gminy J. G. była uprawniona do sporządzania i podpisania – jako Wójt Gminy , wniosku o czynności prawne do innego niezależnego organu o wydanie zezwolenia na czynności podnoszone tym wnioskiem". Należy z całą stanowczością stwierdzić, że wydanie opinii prawnej przez Radę Gminy nie ma charakteru żadnej czynności poddanej kontroli sądu administracyjnego. Bez wątpienia nie jest to ani decyzja, ani postanowienie, ani akt prawa miejscowego bądź inna uchwała lub zarządzenie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Czynności w postaci wydania opinii prawnej nie można również przypisać charakteru innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Czynności, o których mowa w tym przepisie muszą dotyczyć sfery prawnej skarżącego, muszą oddziaływać na jego prawa lub obowiązki. Wydanie żądanej opinii prawnej w żaden sposób na sferę prawną skarżącego nie oddziałuje. Podobnie przepisy art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym zakładają, że skarga ma dotyczyć takich aktów lub czynności organów gminy, które wywierają wpływ na prawa lub obowiązki skarżącego. W przypadku wydania (niewydania) opinii prawnej żadnej takiej relacji nie ma. W świetle powyższych ustaleń skarga na bezczynność dotyczy czynności, które nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Skoro tak, skarga nie może być rozpoznana przez sąd, a zatem należy ją uznać za niedopuszczalną. W świetle art. 58 § 1 pkt 3 sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a, orzekł jak w postanowieniu.