III SAB/Lu 18/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Anna Strzelec, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 7 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. R. na przewlekłość postępowania Starosty L. w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skarżąca B. R. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu [...] stycznia 2015 r. (nr [...]) w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej przebiegu granicy między działkami nr 525/3, nr 525/4 i nr 525/5 a działką nr 526/3, położonymi w L. obręb [...] Starosta w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. poinformował skarżącą o braku podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności mogące świadczyć o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Wskazał przy tym, że wykazany w ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy między wyżej wymienionymi działkami jest niezgodny z jej przebiegiem ustalonym przez Sąd Rejonowy w L. w postanowieniu z dnia 30 listopada 1984 r. wydanym w sprawie sygn. akt I Ns 439/84, dotyczącym rozgraniczenia działek oznaczonych numerami 525 i 526. W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. skarżąca ponownie zwróciła się do Starosty o umorzenie wskazanego na wstępie postępowania administracyjnego. Jako podstawę umorzenia powołała istniejący spór co do przebiegu granicy pomiedzy działkami nr 525/3 i nr 525/5 a działką nr 526/3 oraz toczące się przed Sądem Rejonowym w L. w sprawie sygn. akt I Ns 342/17, postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu, to jest pasa gruntu położonego wzdłuż granicy pomiędzy działkami oznaczonymi obecnie numerami: 525/3, 525/4, 525/5 i 526/3. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. ponownie poinformował skarżącą o braku podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wyjaśnił, że celem prowadzonego przez niego postępowania nie jest rozstrzygnięcie o własności działek, czy ustalenie przebiegu granicy między nimi, gdyż granica między wyżej wymienionymi działkami została już ustalona przez Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z dnia 30 listopada 1984 r. (sygn. akt I Ns 439/84) w sprawie rozgraniczenia działek nr 525 i nr 526. Przeprowadzona zaś przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w 2014 r. kontrola dokumentacji związanej z rozgraniczeniem tych działek wykazała, że przebieg granicy miedzy obecnymi działkami nr 525/1 i nr 526/3 ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny z jej przebiegiem ustalonym przez sąd powszechny w postępowaniu rozgraniczeniowym, co spowodowało wszczęcie przez organ postępowania w sprawie ujawnienia w danych ewidencji przebiegu tej granicy zgodnie z postanowieniem sądu. W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżąca oświadczyła, że wycofuje swoje pierwotne wnioski z dnia [...] października 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczące ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków granicy wynikającej z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 30 listopada 1984 r., sygn. akt I Ns 439/84, dlatego wniosła ponownie o umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta ponownie poinformował skarżącą o braku podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy miedzy działkami nr 525/3, nr 525/4 i nr 525/5 a działką nr 526/3, położonymi w L. obręb [...], wynikającej z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 30 listopada 1984 r., sygn. akt I Ns 439/84, zostało wszczęte w urzędu, po otrzymaniu pisma L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2014 r. informującego o tym, że kontrola dokumentacji związanej z przeprowadzonym w przeszłości rozgraniczeniem działek nr 525 i nr 526 wykazała, że przebieg granicy pomiędzy obecnymi działkami nr 525/3, nr 525/4 i nr 525/5 a działką nr 526/3 ujawniony w danych ewidencji jest niezgodny z wyżej wymienionym postanowieniem sądu. W piśmie z dnia 29 lipca 2020 r. skarżąca wniosła do organu prowadzącego postępowanie ponaglenie, zarzucając Staroście przewlekle prowadzenie postępowania i domagając się wydania decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego pod nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W jego uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granicy między działką nr 526/3 a działkami nr 525/3, nr 525/4 i nr 525/5 zostało wszczęte z urzędu przez Starostę w związku z wykryciem błędnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organ miał w takiej sytuacji obowiązek wszcząć takie postępowanie, w którym z urzędu ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie wydać decyzję merytoryczną. Z tej przyczyny, ani strona ani organ wyższego stopnia nie może narzucać organowi prowadzącemu postępowanie, w jaki sposób powinien je zakończyć i jakie powinno być rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Starosta nie stwierdził istnienia przesłanek bezprzedmiotowości oraz w odpowiednim terminie odpowiedział na wszystkie wnioski skarżącej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca B. R. zarzuciła Staroście przewlekle prowadzenie postępowania, z naruszeniem art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z tego względu wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy zgodnie z jej żądaniem. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniesiona przez skarżącą skarga na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Skarga w tej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 grudnia 2020 r. (k. 77 akt sądowych). Nie zmienia to jednak tego, że tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miał żadnego wpływu na zasadę, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli został sprecyzowany w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę przedmiot skargi należało zauważyć, że istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiła ocena tego, czy organ (Starosta L. ) dopuścił się przewlekłości postępowania w kwestii rozpoznania wniosku skarżącej o umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej przebiegu granicy miedzy działkami nr 525/3, nr 525/4 i nr 525/5 a działką nr 526/3, położonymi w L. , obręb [...] Otóż, pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Bezczynność to niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Natomiast przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych wynika zatem, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie oznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., a dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej przebiegu granicy między działkami nr 525/3, nr 525/4 i nr 525/5 a działką nr 526/3, położonymi w L. , obręb [...] Wszczęcie tego postępowania nastąpiło zatem w związku z wykryciem błędnych informacji zawartych w danych ewidencji gruntów i budynków. Skarga nie dotyczyła przewlekłości tego postępowania jako takiego, ponieważ wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r., ponawianym kolejno w pismach z dnia [...] maja 2020 r. i [...] czerwca 2020 r., skarżąca zwróciła się do Starosty o umorzenie wskazanego wyżej postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z powodu jego bezprzedmiotowości. W takich okolicznościach organ w ogóle nie zwlekał z rozstrzygnięciem tego rodzaju wniosków, lecz stwierdził brak podstaw do wydania decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania administracyjnego, o czym poinformował skarżącą kolejno w pismach: z dnia 16 marca 2020 r., z dnia 25 maja 2020 r. i z dnia 13 lipca 2020 r. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Tym samym przesłanką umorzenia postępowania na wskazanej podstawie prawnej jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z materialnych elementów stosunku prawnego, tak w odniesieniu do jego strony podmiotowej, jak i przedmiotowej. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się wyraźnie, że organ nie dostrzegając przesłanek umorzenia postępowania powinien to postępowanie kontynuować (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 348/11). Wynika to właśnie z tego, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sytuacji negatywnej oceny istnienia okoliczności wskazujących na możliwość umorzenia postępowania w tym trybie. Procedura administracyjna nie przewiduje zaś możliwości wydania decyzji administracyjnej o odmowie umorzenia postępowania. Jeśli bowiem zdaniem organu nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, to obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej (por. przykł. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1028/14, oraz powołane w nim orzecznictwo). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organowi nie można w ogóle zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania w objętym skargą zakresie, skoro wobec stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania nie miał on obowiązku wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej lub innego rodzaju rozstrzygnięcia. Dlatego organ zasadnie poinformował skarżącą w trzech pismach (z dnia 16 marca 2020 r., 25 maja 2020 r. i 13 lipca 2020 r.) o braku podstaw do wydania decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania, uzasadniając swoje stanowisko w sposób należyty i prawidłowy, co do braku podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania. Okoliczność, że organ nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z żądaniem i oczekiwaniem skarżącej zawartym w jej trzech pismach (z 19 lutego 2020 r., 4 maja 2020 r. i 15 czerwca 2020 r.) nie oznacza, że postępowanie w tym zakresie było prowadzone przewlekle. Organ odpowiedział bowiem na każdy z wniosków skarżącej, a co więcej, odpowiedział na te wnioski w ustawowym terminie nie przekraczającym miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Reasumując, jeżeli strona występuje o umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego, a organ nie widzi do tego podstaw, to dalej je prowadzi zmierzając do merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd działanie organu w niniejszej sprawie uznać należało za w pełni prawidłowe, które nie zostało dotknięte jakąkolwiek przewlekłością w zakresie objętym wniesioną skargą. Dodatkowo wymaga zwrócenia uwagi, że z akt sprawy wynika, że Starosta zakończył już postępowanie administracyjne w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 525/3, nr 525/4 i nr 525/5 a działką nr 526/3, położonymi w L. obręb [...], o czym zawiadomił skarżącą w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. W skardze przewlekłości tego postępowania jako takiego, a więc jako niezałatwionej merytorycznie sprawy skarżąca nie podnosiła, gdyż przewlekłość zarzuciła jedynie w zakresie niewydania przez organ zgodnie z jej oczekiwaniem formalnego (proceduralnego) rozstrzygnięcia o umorzeniu wskazanego postępowania, co nie było prawnie możliwe. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznając skargę za całkowicie bezzasadną – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – zobowiązany był ją oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.