III SAB/Lu 20/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. i A. N. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. K. N. i A. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazali, że w dniu [...] lipca 2009 r. K. N. złożyła wniosek o przydział lokalu mieszkalnego po zmarłym ojcu. Do dnia złożenia skargi wniosek nie został rozpatrzony, mimo że w międzyczasie w kolejnych latach odbyło się kilka posiedzeń Miejskiej Komisji Mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie są na liście oczekujących na przydział lokalu, a weryfikacja ich wniosku, wraz z innymi wnioskami trwa nadal pod obradami Miejskiej Komisji Mieszkaniowej. Przewidywany czas rozpatrzenia wniosków to koniec lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obowiązkiem sądu administracyjnego, do którego trafiła skarga na działanie lub bezczynność organu administracji publicznej jest zbadanie z urzędu jej dopuszczalności. W ramach tych czynności sąd powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiot skargi mieści się w zakresie spraw przekazanych do jego właściwości. Ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta o zakresie właściwości sądu decydować będzie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art.3, a więc gdy przedmiotem skargi są decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach ( pkt 4a). Należy jednak zwrócić uwagę, że zarzucana bezczynność dotyczy organu gminy, a zatem na zakres właściwości sądu wpływać będą nie tylko przepisy p.p.s.a., ale również ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei w świetle art. 101a ust. 1 ustawy przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zarzucana przez skarżących bezczynność dotyczy rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Należy zwrócić uwagę, że ocena charakteru prawnego działań podejmowanych przez gminy w związku z rozpatrywaniem wniosków o przydział lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy był przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. (I OPS 4/08; ONSAiWSA 2008/6/90). W uchwale tej NSA stwierdził, iż uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Z punktu widzenia badanej sprawy istotniejsze znaczenie ma uzasadnienie uchwały. Analizując przepisy ustawy z dnia 21 marca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266, ze zm.), Sąd doszedł do następujących konkluzji: "Rozwiązanie przyjęte w tej ustawie, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków ustawodawca kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania polega na dokonaniu oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Nie jest to przy tym sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa." Należy jednakże zwrócić uwagę także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 22 lipca 2010 r. (I OSK 362/10; dostępne w bazie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA zauważył, że uzyskanie prawa do lokalu socjalnego następuje na podstawie umowy najmu, a zatem w oparciu o czynność cywilnoprawną, a nie na podstawie aktu administracyjnego wydanego w trybie postępowania administracyjnego. Skoro więc przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów (...) wykluczają przyznanie lokalu socjalnego w formie decyzji, to niedopuszczalnym jest tryb administracyjny w sprawie, a tym samym niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organów administracji publicznej wniesiona do sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że jeżeli gmina nie wywiązuje się z obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego, mimo orzeczenia sądu, lokator może wystąpić z roszczeniem o zobowiązanie gminy do zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu socjalnego, jeżeli pozostaje on w jej zasobach (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 1996 r. sygn. akt III CZP 18/96, OSNC 1996, nr 5, poz. 74). Na tle powyższych dwóch orzeczeń wyłania się następująca konkluzja istotna dla sprawy: czym innym jest rozpatrzenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, polegające na zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a czym innym faktyczna realizacja tego uprawnienia poprzez zawarcie stosownej umowy. W pierwszym przypadku, zgodnie ze stanowiskiem zawartym w cytowanej wyżej uchwale NSA, mamy do czynienia z czynnością z zakresu administracji publicznej. Z kolei faktyczna realizacja uprawnienia przez osobę zakwalifikowaną i wpisaną na listę oczekujących odbywa się w drodze zawarcia umowy najmu, a zatem czynności cywilnoprawnej. Spory na tym tle mogą być rozpatrywane tylko przez sądy powszechne. Analizując treść skargi i odpowiedzi organu pod kątem powyższych uwag należy stwierdzić, że w badanej sprawie przedmiotem skargi nie jest bezczynność w zakresie wykonania uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, lecz któremu skarżący zarzucają bezczynność, do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt sprawy wskazuje, że warunku tego skarżący nie spełnili. Po złożeniu wniosku z dnia [...]lipca 2009 r. o przydział lokalu nie wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w postaci domniemanej bezczynności Burmistrza Miasta, lecz od razu wnieśli skargę do sądu administracyjnego. W tych warunkach skargę należy uznać za niedopuszczalna, gdyż nie wyczerpano wymaganego prawem trybu postępowania przed wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona z innych przyczyn (niż wymienione we wcześniejszych punktach) niedopuszczalna. Należy przy tym podkreślić, że odrzucenie skargi z wyłożonych wyżej przyczyn nie zamyka skarżącym drogi sądowej. Jeżeli mają zamiar nadal kwestionować bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie rozpatrzenia ich wniosku, powinni wyczerpać ustawowy tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie będą mogli wnieść nową skargę do sądu. W dalszej kolejności trzeba wskazać, że skarżący podnosili w skardze, ubocznie w stosunku do podstawowego zarzutu, bezczynność Burmistrza w zakresie niewystąpienia do Rady Miasta z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie uchwalenie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W tej kwestii należy kategorycznie stwierdzić, że kwestia korzystania przez organ wykonawczy gminy z inicjatywy uchwałodawczej nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, sąd postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.