III SAB/Lu 20/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) WSA Anna Strzelec Protokolant referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi W. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę L. w przedmiocie zezwolenia na pracę I. stwierdza, że Wojewoda L. przewlekle prowadził postępowanie z wniosku W. B. z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na pracę; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w pozostałej części; IV. zasądza od Wojewody L. na rzecz W. B. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2019 r. W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłość Wojewody w sprawie rozpoznania jego wniosku o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemca P. V., jako obywatela [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] października 2018 r. złożył wniosek o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę dla obywatela [...] P. V., któremu już w przeszłości organ wydał na jego wniosek zezwolenie na pracę. W opinii skarżącego postępowanie winno być zakończone do dnia [...] listopada 2018 r., a najpóźniej w dniu [...] grudnia 2018 r., to jest w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Wojewoda dokonał wprawdzie mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji, dlatego z perspektywy czasu można nazwać je pozornymi, które nie zmierzały do załatwienia sprawy (wniosku). Po upływie ponad 2 miesięcy od złożenia wniosku organ I instancji poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczając go na dzień [...] stycznia 2019 r., tymczasem – według skarżącego – do dnia [...] marca 2019 r. w sprawie nie wydano decyzji. W związku z bezskutecznym upływem wskazanych przez organ terminów do wydania decyzji skarżący wniósł do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przewidziane prawem ponaglenie. W jego wyniku postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej po pierwsze uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i wyznaczył mu termin 30 dni od daty otrzymania postanowienia do załatwienia sprawy, a po drugie stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zarządził podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek – w terminie miesiąca, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów związanych ze stratą jaką poniósł w związku z brakiem możliwości wykonywania pracy przez obywatela [...] objętego złożonym wnioskiem, to jest przestoju pojazdu, którego był on kierowcą. Wysokość tych "kosztów" skarżący określił na [...] zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wyjaśnił, że skarżący W. B. po złożeniu wniosku został wezwany pismem z dnia [...] listopada 2018 r. do uzupełnienia jego braków formalnych w terminie 21 dni, poprzez uzupełnienie wniosku i wskazanie okresu, na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi wnioskuje o przedłużenie zezwolenia oraz załączników do wniosku. W dniu [...] listopada 2018 r. skarżący stawił się w siedzibie urzędu i uzupełnił braki formalne wniosku. W dniu [...] grudnia 2018 r. organ wystąpił natomiast do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w C. z prośbą o podjęcie czynności weryfikacyjnych wobec firmy skarżącego ([...] – W. B.). Zgodnie bowiem z wcześniej wydanym zezwoleniem na pracę dla cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (typ A nr [...]) z dnia [...] marca 2018 r., cudzoziemiec został zatrudniony na stanowisku kierowca samochodu dostawczego. Tymczasem z dokumentów złożonych w toku postępowania dotyczącego wydania przedłużenia zezwolenia na pracę (umowy o pracę zawartej z cudzoziemcem) wynikało, że cudzoziemiec został zatrudniony na stanowisku kierowca samochodu ciężarowego, a więc niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Wnioskodawca pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. został poinformowany o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do dnia [...] stycznia 2019 r.) z uwagi na konieczność analizy materiału dowodowego. W dniu [...] grudnia 2018 r. skarżący nadał w placówce operatora pocztowego ponaglenie skierowane do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący został przez organ ponownie poinformowany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2019 r. W dniu [...] marca 2019 r. do L. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2019 r., którym Minister uwzględnił ponaglenie strony i uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i wyznaczył organowi 30-dniowy termin do załatwienia sprawy oraz stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zarządził podjęcie przez organ środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Odnosząc się do zawartego w skardze strony zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania Wojewoda wskazał, że sytuacja taka nie miała w tej sprawie miejsca. Z uwagi na nasuwające się wątpliwości dotyczące rozbieżności pomiędzy uprzednio uzyskanym zezwoleniem na pracę cudzoziemca a zawartą z nim umową o pracę, organ podjął działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Dopiero po otrzymaniu notatki urzędowej dotyczącej podjętych czynności weryfikacyjnych przez Straż Graniczną wobec firmy skarżącego, organ wydał w dniu [...] marca 2019 r. decyzję o przedłużeniu zezwolenia na pracę dla obywatela [...] [...], o co wnioskował skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest – co do zasady – uzasadniona, dlatego zasługiwała na uwzględnienie w tej części, w jakiej odnosiła się do zawartego w niej żądania stwierdzenia przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania toczącego się na wniosek skarżącego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Stosowanie do art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wniesiona przez skarżącego skarga odnosiła się do zarzuconej organowi przewlekłości postępowania w rozpoznaniu jego wniosku w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, którego skarżący zatrudnił na podstawie umowy o pracę oraz zezwolenia wydanego już uprzednio na oznaczony okres. Wymaga w takiej sytuacji zwrócenia uwagi przede wszystkim na to, że z przepisu art. 12 § 1 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa zatem obowiązek sprawnego podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 6-11 k.p.a.). Jest przy tym zasadą, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Naruszenie powyższych reguł może stanowić o bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania. Według art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż to jest konieczne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją podejmowanych czynności, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wtedy, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub też zarzut działań pozornych. W konsekwencji, przewlekłość postępowania administracyjnego zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone jest rozwlekle i trwa ponad okres konieczny do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena zaś, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a więc w ścisłym związku z tymi elementami. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. przykł.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/15). Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15) podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zatem oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Wprawdzie postępowanie o wydanie zezwolenia na pracę może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności jeśli organ dostrzeże – jak w sprawie niniejszej – istniejącą niespójność wniosku z jego załącznikami, które wymagają tym samym wyjaśnienia, to pomimo tego analiza akt niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje, że postępowanie administracyjne prowadzone było dłużej niż było to konieczne do załatwienia sprawy, co w konsekwencji wyczerpuje znamiona dopuszczenia się przez organ przewlekłości prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że wniosek o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemca skarżący złożył w dniu [...] października 2018 r. Natomiast organ swoje pierwsze czynności w sprawie, polegające na wezwaniu strony do uzupełnienia wniosku, podjął dopiero w dniu [...] listopada 2018 r., kiedy w istocie upływał już ustawowy termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. Pomimo tego, po upływie ponad 2 miesięcy od złożenia wniosku organ pismem z [...] grudnia 2018 r. poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczając go na dzień [...] stycznia 2019 r. Kolejnym pismem, z dnia [...] stycznia 2019 r. poinformowano zaś skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczając go tym razem na dzień [...] marca 2019 r. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że czynności Wojewody podejmowane w tym okresie nie były ani skomplikowane, ani też należycie nadzorowane w zakresie terminu, w jakim możliwe było uzyskanie wyjaśnień lub ustaleń ze strony innych organów administracji. Skutkiem takiego sposobu prowadzenia postępowania było to, że do dnia [...] marca 2019 r. w sprawie nie wydano jeszcze decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek strony w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca. W związku z upływem ustawowych terminów do wydania decyzji, skarżący wniósł do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ponaglenie, które postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uwzględnił, stwierdzając dopuszczenie się przez Wojewodę przewlekłości prowadzonego postępowania i zakreślił termin załatwienia sprawy. Powyższe okoliczności, a w szczególności bierne oczekiwanie przez organ w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego na informacje ze strony Placówki Straży Granicznej w L. obejmujące weryfikację danych dotyczących firmy prowadzonej przez skarżącego, świadczą o tym, że organ istotnie prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły, naruszając bez uzasadnionej przyczyny zasady i terminy określone w art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Rzeczywisty upływ czasu pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami a ich wynikiem oraz brak efektywnego działania organu by dokonać niezbędnych ustaleń, nie miały w opisanych okolicznościach faktycznych należytego usprawiedliwienia, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – orzekł w pkt I wyroku. Odnotować jednak należało, że stan faktyczny po wniesieniu skargi uległ zasadniczej zmianie. Mianowicie organ decyzją z dnia [...] marca 2019 r. załatwił złożony przez skarżącego wniosek, poprzez jego uwzględnienie i wydanie rozstrzygnięcia o przedłużeniu zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W chwili wniesienia przez skarżącego skargi (w dniu [...] marca 2019 r. – data stempla pocztowego na kopercie nadawczej – k. [...] akt sądowych), wskazana decyzja nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, bowiem został ona doręczona skarżącemu w dniu następnym (26 marca 2019 r. – k. [...] akt administracyjnych). Oznacza to, że nie zachodziła podstawa do nałożenia na organ obowiązku załatwienia sprawy w określonym terminie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz postępowanie w tej części podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Biorąc zaś pod uwagę przebieg prowadzonego przez organ postępowania, rodzaj podjętych czynności, z jednej strony opieszałe ich tempo, ale z drugiej strony również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z przyczyn zawartych w treści samego wniosku strony oraz dołączonych do niego dokumentów (wniosek dotyczył bowiem przedłużenia zezwolenia na pracę dla kierowcy samochodu dostawczego, a załączona do niego zawarta z cudzoziemcem umowa o pracę odnosiła się do kierowcy samochodu ciężarowego), to należało tym samym uznać, że właśnie z przyczyn leżących po stronie skarżącego uzasadniona była konieczność prowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Za rażące bowiem naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać oczywiste niezastosowanie się do wskazanych w nim terminów w sytuacji, kiedy wynikało to wyłącznie z długotrwałości prowadzenia przez organ postępowania bez uzasadnionej przyczyny, czy też braku jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do zakończenia sprawy. Tego zaś organowi skutecznie przypisać nie można. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Przedstawiona zaś wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę, dlatego Sąd w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II wyroku. Natomiast zawarte w skardze roszczenie obejmujące żądanie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]zł nie mogło zostać potraktowane jako roszczenie, o jakim mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że zostało ono sformułowane nie jako żądanie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie, lecz jako typowe roszczenie cywilnoprawne z tytułu strat jakie strona poniosła w związku z brakiem możliwości wykonywania pracy przez cudzoziemca, które należy do właściwości sądu powszechnego. W takie zaś sytuacji sąd administracyjny nie był uprawniony do rozstrzygania o tego rodzaju żądaniu, dlatego umorzenie postępowania dotyczyło również tej części żądania skargi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest natomiast treścią przepisów art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tymi uregulowaniami, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych zaś kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W. zasądzonych kosztów odpowiadała zaś uiszczonemu przez skarżącego, działającego bez pełnomocnika, wpisowi od skargi w kwocie [...]zł.