III SAB/Lu 25/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur, Sędzia WSA Anna Strzelec, , po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy W. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy W. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wójta Gmina W. na rzecz T. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy Wólka w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Skarżąca podniosła, że w tej sprawie organ prowadzi postępowanie od dnia 3 listopada 2020 r. i od tego czasu nie podjął żadnych czynności poza wystosowaniem pisma z dnia 14 stycznia 2021 r. Skarżąca niezwłocznie odpowiedziała na wezwanie organu. Pomimo upływu ponad 9 miesięcy organ nie zakończył tego postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1) art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez niezałatwienie sprawy w terminie prawem przewidzianym, pomimo upływu ponad 9 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w wyniku bezczynności organu polegającej na niepodjęciu od 14 stycznia 2021 r. jakichkolwiek czynności procesowych; 2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez niedziałanie przez Wójta Gminy Wólka w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy Wólka do wydania decyzji w sprawie wniosku skarżącej z 3 listopada 2020 r. o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogi publicznej w celu pozostawienia umieszczonej infrastruktury telekomunikacyjnej, w terminie 1 miesiąca od dnia rozpoznania skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 17 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za całkowicie bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest usprawiedliwiona. Tytułem przypomnienia należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli skarga dotyczy – tak jak w niniejszej sprawie – bezczynności, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie ponaglenia w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Wniesienie ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie oznacza, że w przedmiotowej sprawie skarżąca spełniła formalne warunki do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że ponaglenie zostało załatwione postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 3 września 2021 r. stwierdzającym , że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku o lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) gwarantująca realizację zasady zaufania do działań podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Przepis art. 35 § 1 - 3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Istotne jest również, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Naruszenie powyższych reguł może być przejawem bezczynności organu administracji publicznej, które strona może zwalczać realizując prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) pojęcie bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o ich treści. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku z dnia 3 listopada 2020 r. złożonego przez P. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Brak jednak podstaw do uznania, że w świetle obowiązujących przepisów bezczynność Wójta Gminy Wólka miała charakter rażący. Wniosek dotyczył lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym drogi lokalnej nr [...] L (położonej w miejscowości R.) niezwiązanych z potrzebami zarządzania tą drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Wniosek nie był kompletny. Nie zawierał wszystkich wymienionych w nim załączników (w tym decyzji wymienionej w treści wniosku). Stąd wezwanie do uzupełnienia wniosku było czynnością konieczną ze strony organu. W piśmie z dnia 14 stycznia 20201 r. skierowanym do wnioskodawcy organ zauważył m.in., że wniosek nie zawiera projektu zagospodarowania działki oraz że nie określono sposobu włączenia sieci lub przyłącza w pasie drogowym. Organ podniósł, że nie dysponuje decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Dokumentacja w tej sprawie była przechowywana w archiwum zakładowym tylko przez 5 lat i została zniszczona. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni. Jednocześnie poinformował, że nieusunięcie braków w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi wnioskodawca przedstawił decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. z wyjaśnieniem, że została ona zmieniona inną decyzją i obowiązywała ona do dnia 31 grudnia 2020 r. Dołączono również dokumentację geodezyjną powykonawczą obrazującą lokalizację infrastruktury światłowodowej stanowiącej przedmiot wniosku. Dokumentacja ta wpłynęła do organu w dniu 2 lutego 2021 r. Organ dokonał analizy nadesłanej dokumentacji, czego dowodzi treść odpowiedzi na skargę. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby podjęte zostały inne czynności przez Wójta Gminy Wólka dotyczące wniosku strony z dnia 3 listopada 2020 r. (data wpływu wniosku do Urzędu Gminy Wólka – 6 listopada 2020 r.). Oznacza to, że skarga wniesiona przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (wcześniej P. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) zasadnie zarzuca organowi bezczynność w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku. Postępowanie administracyjne prowadzone było dłużej, niż było to konieczne do załatwienia sprawy i pomimo upływu określonego prawem terminu właściwego do jej załatwienia sprawa nie została rozstrzygnięta ani w dacie wniesienia skargi, ani w okresie trwania postępowania przed Sądem administracyjnym. Taki stan rzeczy wyczerpuje znamiona bezczynności organu. W ocenie Sądu, nie można jednak mówić o bezczynności rażąco naruszającej przepisy prawa. W orzecznictwie sygnalizuje się, że za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania po upływie ponad trzech lat od jego wszczęcia (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 423/18). Wyjaśnia się również, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 495/21). Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. I OSK 675/12). Sam upływ terminu załatwienia sprawy nie oznacza jeszcze bezczynności organu w prowadzeniu sprawy. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czy niezałatwienie sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych. W sytuacji gdy w świetle art. 149 § 1 zd. drugie konieczna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnione powinny być wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione przez organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby uzupełniono wniosek zgodnie z wezwaniem organu z dnia 14 stycznia 2021 r. W tym zakresie organ ocenił w odpowiedzi na skargę, że przesłano mu nieaktualną powykonawczą dokumentację geodezyjną z 2009 r. Stwierdził też, że dokumentacja ta obejmuje całą miejscowość R., a nie działkę, na której usytuowana jest droga gminna objęta wnioskiem z dnia 3 listopada 2020 r. Organ podniósł, że nadesłano kopię nieważnej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. [...], która nie była wymagana przez organ. Jak wyjaśnia WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 września 2021 r. sygn. I SAB/Wa 237/21, zasada oficjalności postępowania nie zwalnia strony z obowiązku lojalnej współpracy z organami administracji publicznej, co przejawia się między innymi w aktywnym uczestniczeniu w postępowaniu i przedkładaniu w nim z własnej inicjatywy, jak i na żądanie organu dokumentów mających znaczenie prawne. Stwierdzony brak współdziałania wnioskodawcy z organem w załatwieniu sprawy wykluczał prawidłowość stanowiska o rażącej bezczynności organu. W konsekwencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I wyroku). Sąd orzekł, jak w punkcie II wyroku, że Wójt Gminy Wólka dopuścił się bezczynności. Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Wobec uwzględnienia skargi, Sąd zasądził - stosownie do art. 200 p.p.s.a. - od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł (pkt IV wyroku). Koszty te obejmują - 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz 497 zł wynagrodzenia dla profesjonalnego pełnomocnika skarżącej) Ubocznie trzeba zaznaczyć, że sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.