III SAB/Lu 29/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. do rozpoznania wniosku M. G. z dnia [...] maja 2011 r. o wydanie zaświadczenia – w terminie 7 dni od uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia oraz zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. zasądza od organu na rzecz M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postepowania. Pismem datowanym na dzień 4 maja 2011 r. pełnomocnik M. G. wniósł do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniosek o wydanie zaświadczenia. Jak wynika z treści pisma, żądano zaświadczenia poświadczającego, że wydanie przez Biuro Powiatowe ARiMR w C. decyzji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], przyznającej wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2008 na wniosek z dnia 15 marca 2008 r. z wieloletnim opóźnieniem po terminie wyznaczonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, jak również wypłacenie tego świadczenia ze zwłoką, narusza przepisy wymienionego aktu prawnego. W piśmie podniesiono, że wspomniany wniosek z 2008 r. o przyznanie płatności powinien być załatwiony, zgodnie z przepisami przytaczanego rozporządzenia przez wydanie decyzji i wypłatę należnego świadczenia w tym roku, w którym został złożony. Tymczasem został załatwiony w 2011 r., co jest ewidentnym uchybieniem terminu załatwienia sprawy, z przyczyn leżących po stronie organu. Ponadto w konsekwencji tej przewlekłości wnioskodawca poniósł szkodę wymagającą naprawienia. W ocenie wnioskodawcy zachodzi konieczność udokumentowania tego aktu "niepraworządności" poprzez wydanie zaświadczenia poświadczającego stan faktyczny. Pismem z dnia 13 maja 2011 r. pełnomocnik M. G. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że wniosek z 4 maja 2011 r. o wydanie zaświadczenia nie został uwzględniony. Pismem z dnia 30 maja 2011 r. pełnomocnik M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, żądając stwierdzenia faktu naruszenia prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. polegającego na niewydaniu zaświadczenia o żądanej treści lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Ponadto zażądano zobowiązania organu do wydania zaświadczenia poświadczającego, że działanie Kierownika Biura Powiatowego, polegające na rażącym nieuzasadnionym przekroczeniu ustawowego terminu wydania decyzji o przyznaniu płatności oraz na wieloletnim bezzasadnym opóźnieniu wypłaty tego świadczenia, jest niezgodne z prawem. W uzasadnieniu skargi jeszcze raz podniesiono argumenty, że wniosek o płatność z 2008 r. został załatwiony dopiero decyzją z 2011 r., a więc z rażącym, nieuzasadnionym przekroczeniem terminu, co pozbawiło skarżącego rolnika możliwości korzystania z należnego finansowego wsparcia przez kilka lat i w ten sposób naraziło go na szkodę. Skarżący podniósł również, że zarówno wniosek o wydanie zaświadczenia, jak i wezwanie o usunięcie naruszenia prawa pozostały bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. wniósł o jej oddalenie. W piśmie przedstawiono stan sprawy, z którego wynika, że w sprawie wniosku skarżącego o płatność z 2008 r. były wydawane kilkakrotnie decyzje, uchylane przez organ wyższej instancji. Decyzja za 2008 r. nie została wydana w terminie określonym w rozporządzeniu z 2004 r., z uwagi na zawiły charakter sprawy. Strona była informowana o przesunięciach terminu załatwienia sprawy. W ocenie organu wielokrotnie prowadzone postępowania odwoławcze, na skutek wniosków strony, powodowały konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego, rozstrzygającego wszelkie żądania strony podniesione we wniosku o płatność, co wydłużyło czas rozpatrywania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi należy odnieść się w pierwszej kolejności do kwestii jej dopuszczalności. W świetle art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) jednym z formalnych warunków dopuszczalności wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a w braku takich środków – wezwanie organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi do usunięcia naruszenia prawa. W badanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W sprawach tego typu w orzecznictwie pojawiły się wątpliwości, czy warunkiem wniesienia skargi jest skorzystanie ze środka przewidzianego w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zażalenia na bezczynność organu, który ma wydać zaświadczenie do organu wyższego stopnia, czy też zażalenie to nie przysługuje w odrębnym, uproszczonym postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia, w związku z czym przed wniesieniem skargi należy wezwać bezczynny organ do usunięcia naruszenia prawa. Ostatecznie w powyższej kwestii przyjęło się stanowisko kompromisowe, wyrażone m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2010 r. (sygn. akt: I OSK 698/10; LEX nr 578345), w świetle którego w przypadku bezczynności w sprawie wydania zaświadczenia skarżący powinien w jakiejkolwiek to formie wyczerpać przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. ; tj. albo złożyć zażalenie w trybie art. 37 § 1 KPA, albo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Pogląd ten w pełni akceptuje sąd orzekający w niniejszej sprawie. Przenosząc te uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że skarżący dopełnił formalnych warunków wniesienia skargi. Po wystąpieniu z żądaniem wydania zaświadczenia (pismo z dnia 4 maja 2010 r.), kolejnym pismem (z 13 maja 2010 r.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie żądanego zaświadczenia. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu, w terminie otwartym, wniósł skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy uznać ją za uzasadnioną, gdyż organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego żądanie wydania zaświadczenia w formie określonej przepisami. Zaświadczenie, inaczej niż decyzja administracyjna wydawana w tzw. ogólnym jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, nie rozstrzyga w sposób władczy o obowiązkach lub uprawnieniach strony postępowania, lecz jedynie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści inicjuje tzw. uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym, uregulowane w przepisach działu VII KPA. Postępowanie to może zakończyć się w dwojaki sposób: albo wydaniem zaświadczenia żądanego przez wnioskodawcę, co następuje w formie tzw. czynności materialno-technicznej, albo wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w ogóle lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219). Postanowienie jest wydawane w sytuacji, gdy organ nie widzi podstaw prawnych do wydania w ogóle jakiegokolwiek zaświadczenia lub zaświadczenia o takiej treści, jak żąda wnioskodawca. Przepisy KPA określają jednoznacznie sposób postępowania ze złożonym wnioskiem o wydanie zaświadczenia, dlatego brak reakcji organu na złożony wniosek, w postaci wydania zaświadczenia lub postanowienia odmownego, należy uznać za sprzeczną z prawem bezczynność organu. Postanowienie odmowne pozwala wnioskującemu na zakwestionowanie stanowiska organu co do braku podstaw do wydania zaświadczenia (zaświadczenia o żądanej treści) – poprzez wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia i ewentualnie skargi do sądu administracyjnego. W badanej sprawie pomimo złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, a następnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. nie wydał ani żądanego zaświadczenia, ani postanowienia odmownego. W tej sytuacji organ dopuścił się naruszającej przepisy KPA bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia. Dla powyższej oceny nie mają żadnego znaczenia podniesione w skardze argumenty, w świetle których nie może być mowy o bezczynności organu, gdyż długi okres czasu od złożenia wniosku o płatność do ostatecznego zakończenia sprawy był wynikiem dwukrotnego uchylania wydawanych przez Kierownika Biura Powiatowego decyzji przez organ odwoławczy. Niezależnie od oceny zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia organ zobowiązany był do jego rozpoznania w sposób odpowiadający wymogom określonym w KPA. Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 149 1 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 KPA, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego poprzez wydanie zaświadczenia lub wydanie postanowienie odmownego, w terminie 7 dni. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin ten biegnie od dnia zwrócenia organowi akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku sądu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 100 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tą kwotę.