III SAB/Lu 29/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: - odrzucić skargę. Pismem z [...] czerwca 2019 r. P. B. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując, iż skarga jest niedopuszczalna, gdyż z treści przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) wynika, że charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem organu w pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Możliwość składania skarg na bezczynność istnieje jedynie w odniesieniu do aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący poprzedził wniesienie skargi złożeniem ponaglenia (pismo z dnia 30 kwietnia 2019 r.). Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest - nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czyz innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jak wynika ze stanu sprawy wynikającego ze skargi skarżącemu, będącemu uprzednio funkcjonariuszem Służby Celnej, przedstawiono propozycję zatrudnienia w ramach stosunku pracy, która następnie została przez skarżącego przyjęta. W tym stanie faktycznym skarżący zarzucił organowi bezczynność, która polegała na niewydaniu decyzji administracyjnej o zakończeniu stosunku służbowego po przyjęciu przez stronę skarżącą propozycji zatrudnienia w ramach umowy o pracę. Zasadnicza jest zatem odpowiedź na pytanie, czy przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia i związane z tym przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm.; dalej w skrócie "p.w.KAS"), dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy wiąże się z obowiązkiem organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby. Początkowo w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wystąpiły rozbieżności dotyczące wykładni powyższego przepisu, przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia. Różnica stanowisk odnosiła się do tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu. Rozbieżności te zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w uchwale podjętej w dniu 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19,CBOSA, gdzie NSA stanął na stanowisku, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wskazanej uchwale zauważył, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie polegało na kontynuacji stosunku służbowego, do której dochodziło w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Ustawodawca w art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS stwierdził, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie przewidywało wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego, w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W tym przypadku dochodziło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktowane jest jak zwolnienie ze służby. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowił art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie - polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i przyjęcia tej propozycji przez tego funkcjonariusza. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, iż dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, ale zmieniony, a zatem nie zachodzi potrzeba wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, a zatem nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 ww. ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (zob. art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia (zob. także postanowienie w sprawie sygn. akt IV SAB/Po 170/19, CBOSA). Dlatego też skoro organ nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego, to tym samym, w świetle powyższych wywodów, skargę P. B. na bezczynność organu w tym zakresie uznać należało za niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.