III SAB/Lu 29/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny oddala skargę. Sygn. III SAB/Lu 29/25 UZASADNIENIE Z. K. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i "ewentualnie przewlekłość" Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie (dalej jako "Komendant Wojewódzki") w przedmiocie wypłaty w pełnym zakresie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w toku służby w Policji w latach 2006 - 2017 czas wolny. Skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a." poprzez dopuszczenie się bezczynności polegającej na niedopełnieniu obowiązku załatwienia sprawy zarówno bez zbędnej zwłoki jak i w ustawowym miesięcznym terminie oraz niepoinformowaniu o przyczynach jej niezałatwienia w tym terminie, a być może również i przewlekłości w tym zakresie. Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego do rozpatrzenia sprawy we wskazanym przez sąd terminie, a nadto o stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że został mu przyznany decyzją Nr [...] z dnia 22 stycznia 2025 r., Komendanta Powiatowego Policji w L. (dalej jako "Komendant Powiatowy") ekwiwalent za niewykorzystany w latach 2006 - 2017 czas wolny w ilości 450 godzin pomniejszony o 106 godzin przyznanych uprzednio. Komendant Wojewódzki jako dysponent funduszu - przelewem z dnia 11 lutego 2025 r. wypłacił skarżącemu kwotę 10 225,97 zł brutto z tytułu należnego ekwiwalentu pieniężnego za 344 godziny. W ocenie skarżącego wypłacona mu kwota nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15. Wobec tego skarżący złożył ponaglenie do Komendanta Głównego Policji oraz wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego. Zdaniem skarżącego odmowa uwzględnienia żądania rozliczenia ponadnormatywnych godzin służby powinna mieć formę decyzji administracyjnej, co jednak nie nastąpiło. W sytuacji, gdy w ocenie Komendanta Wojewódzkiego nie było podstaw do dokonania wypłaty rekompensaty, organ obowiązany był w kwalifikowanym akcie dokonać ustaleń faktycznych oraz wskazać argumenty prawne, które jego zdaniem uniemożliwiają taką wypłatę. Zatem Komendant Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie niezwłocznie czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty rekompensaty pieniężnej w pełnym jej zakresie, pomimo utrwalonej już linii orzeczniczej w tym przedmiocie, jak również nie wydał w terminie decyzji o odmowie wypłaty rekompensaty w tej części. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że minęło już 5 lat od dnia złożenia przez niego wniosku o wypłatę należnego ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane w toku służby w Policji nadgodziny, jednak nadal sprawa nie jest zakończona. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie w całości. Przedstawił chronologiczny przebieg czynności podejmowanych w sprawie oraz wyjaśnił, że na podstawie pisma skarżącego z dnia 12 maja 2025 r., które wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w L. w dniu 13 maja 2025 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny. Zatem postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego toczy się obecnie przed Komendantem Powiatowym Policji w L. , który jest organem właściwym w sprawie. W wykonaniu zobowiązania Sądu, Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 17 września 2025 r. poinformował, że Komendant Powiatowy Policji w L. decyzją nr [...] z dnia 29 lipca 2025 r. znak: [...] odmówił przyznania skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 450 godzin. Po rozpatrzeniu odwołania – Komendant Wojewódzki Policji – decyzją nr [...] z dnia 28 sierpnia 2025 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 11 września 2025 r. skarżący wniósł skargę na wskazaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego, przy czy sprawa nie została jeszcze skierowana do Sądu (termin na przesłanie skargi wraz z odpowiedzią na nią upływa z dniem 13 października 2025 r.). Do dnia wyrokowania nie została jeszcze zarejestrowana skarga Z. K. w tut. Sądzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż - decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w powyższym zakresie. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop, stanowi czynność materialno-techniczną. W przypadku zatem, gdy właściwy organ (Komendant Wojewódzki Policji jako dysponent środków) nie dokonuje wypłaty ekwiwalentu pieniężnego na rzecz policjanta, wówczas środkiem prawnym służącym uprawnionemu będzie skarga na bezczynność. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że droga sądowa jest w takich przypadkach dopuszczalna. Należy jednak równocześnie zaakcentować, że istotą skargi na bezczynność jest walka z biernością organów. Konsekwentnie przyjmuje się, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej, kontrola sądu ogranicza się jedynie do sprawdzenia, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji, aktów lub czynności przekroczyła terminy określone w art. 35 k.p.a. Nie może, więc w tym postępowaniu być przedmiotem badania prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, czy zarzuty naruszeń procedury, których dopuszcza się organ, gdyż okoliczności te w większości przypadków dotyczą działań organu i mogą być skutecznie podnoszone tylko w ramach postępowania sądowego, w którym badana będzie legalność wydanych w sprawie decyzji (aktów) merytorycznych kończących postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. III OSK 3996/22 oraz z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. I OSK 761/24). Odrębną kwestią pozostaje zatem czynność wypłaty przez Komendanta Wojewódzkiego Policji określonej kwoty z tytułu ekwiwalentu pieniężnego, a inną ocena prawidłowości podjętych w tym celu działań. Skarga na bezczynność nie stanowi instrumentu służącego kwestionowaniu wysokości wypłaconego ekwiwalentu, ale jest narzędziem służącym wyegzekwowaniu od organu obowiązku zapłaty. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżącemu na podstawie decyzji Nr [...] z dnia 22 stycznia 2025 r., Komendanta Powiatowego Policji w L. (dalej jako "Komendant Powiatowy") przyznany został ekwiwalent za niewykorzystany w latach 2006 - 2017 czas wolny w ilości 450 godzin. Wskazana decyzja, z dniem 28 stycznia 2025 r. czyli z dniem doręczenia Komendantowi Powiatowemu oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, stała się ostateczna i prawomocna, stosownie do normy prawnej zawartej w art. 127a § 2 k.p.a. Nie jest też kwestionowane, że skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji została wypłacona przez dysponenta funduszu czyli Komendanta Wojewódzkiego w dniu 13 grudnia 2021 r. - za 106 godzin (14 dni) - kwota w wysokości 2 763,39 zł netto (3 329,39 zł brutto) wyliczona według ostatniego należnego uposażenia brutto (7 134,40 zł) podzielonego przez 30 dni i pomnożonego przez ilość dni, za które przysługiwały nadgodziny. Rekompensata za pozostałe 344 godziny ponadnormatywne (43 dni) została wyliczona analogicznie. Kwota 8 998,97 zł netto (10 225,97 zł brutto) została przekazana do wypłaty w dniu 7 lutego 2025 r. Zatem sama wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny nastąpiła w przeciągu 10 dni. W ocenie sądu nie mamy w sprawie zatem do czynienia z bezczynnością (wypłata nastąpiła), ani z przewlekłością (w przeciągu zaledwie 10 dni). Czym innym jest natomiast kwestia naliczenia ekwiwalentu w prawidłowej wysokości. Bezspornie Komendant Wojewódzki Policji zastosował przelicznik wynoszący 1/30, zgodnie z brzmieniem art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia zwolnienia ze służby. W ocenie skarżącego natomiast, zastosowany przelicznik nie uwzględnia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U.2018.2102). Trybunał bowiem uznał art. 115a ustawy o Policji - w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia - za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zatem istota sporu pomiędzy skarżącym, a organami Policji sprowadza się do kwestii wysokości należnego ekwiwalentu, a nie samej bezczynności w zakresie czynności materialno-technicznej, która bezspornie nastąpiła. Raz jeszcze podkreślić należy, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego aktu ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy. Wobec powyższego sąd w sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że Komendant Wojewódzki Policji nie dopuścił się ani przewlekłości ani bezczynności. Jedynie dla porządku należy wskazać, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (to jest przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13). Z odpowiedzi udzielonej przez pełnomocnika Komendanta Wojewódzkiego Policji (k. 39) wynika, że decyzją nr [...] z dnia 29 lipca 2025 r. znak: [...] Komendant Powiatowy Policji w L. odmówił przyznania skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 28 sierpnia 2025 r., na którą skarżący wniósł skargę do tut. sądu. Zatem skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawniony będzie do kwestionowania odmowy wypłaty mu wyrównania należnego ekwiwalentu, w tym przedstawienia argumentacji odwołującej się do przywołanego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego, o ile oczywiście organ II instancji nie skorzysta z możliwości zastosowania autokontroli stosownie do treści art. 54 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.