III SAB/Lu 30/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie wniosku o odszkodowanie I. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wydania w terminie 14 dni postanowienia o zwrocie M. G. podania z dnia 14 stycznia 2011 r.; II. stwierdza, że bezczynność określona w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie wniosku o odszkodowanie. Skarżący zarzucił organowi, że nie załatwił jego wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. o odszkodowanie za szkodę jaka została mu wyrządzona w wyniku niedozwolonego działania organów ARiMR, polegającego na wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzji z dnia [...] września 2007 r. o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę M. G. jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że kwestia odszkodowania za szkodę za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej uregulowana została w art. 417 i następnych Kodeksu cywilnego. Dla tego rodzaju roszczeń przewidziana jest droga postępowania przed sądem powszechnym. Żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2011 r. nie jest zatem sprawą administracyjną. Postanowieniem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 992/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie o odrzuceniu skargi i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie związany jest - zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a. - wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd jest zatem związany w niniejszej sprawie wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 maja 2014 r. w sprawie II GSK 992/14. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., jeżeli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu podanie w drodze postanowienia. Od postanowienia tego przysługuje zażalenie. Oznacza to, że w tym zakresie, w takiej sprawie właściwy jest sąd administracyjny, ponieważ kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na postanowienia, na które służy zażalenie. Konsekwencją tego jest dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 66 § 3 k.p.a. NSA przesądził zatem, że skarga M. G. na bezczynność Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w przedmiocie wniosku M. G. z dnia [...] stycznia 2011 r. o odszkodowanie, jest dopuszczalna i powinna być rozpoznana przez sąd administracyjny, mimo że wniosek skierowany do organu dotyczy sprawy podlegającej kognicji sądu powszechnego. NSA wskazał następnie, że obowiązkiem sądu jest wyjaśnienie, czy organ dopełnił obowiązku wydania rozstrzygnięcia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., a w szczególności, czy pisma kierowane do skarżącego nie mają cech takiego rozstrzygnięcia, skoro skarżący nie kwestionuje tego, że sprawa objęta jego podaniem dotyczy odszkodowania i należy do właściwości sądu powszechnego. Jest okolicznością bezsporną, że postanowienie takie nie zostało wydane. Wprawdzie organ dwukrotnie – pismami z dnia [...] lutego i [...] marca 2011 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r., jednak nie można uznać tych pism za rozstrzygnięcie w trybie art. 66 § 3 k.p.a. W piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. (k. 104/269 akt administracyjnych) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji w Lublinie poinformował skarżącego, że nie jest możliwe zawarcie ugody ze skarżącym oraz że pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. będzie rozpatrywane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących skarg i wniosków. Natomiast w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. (k. 331) poinformowano skarżącego, że postępowanie administracyjne w sprawie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego zostało zakończone decyzją ostateczną, która poddana została kontroli sądu administracyjnego. Nie jest zatem celowe ponowne przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do oceny toku postępowania w tej sprawie. Podkreślono, że czynności postępowania skargowego nie mogą zastępować procedury administracyjnej, ani podważać orzeczeń sądowych. Postępowanie skargowe jest w tej sytuacji w ocenie organu bezprzedmiotowe. Z żadnego z wymienionych pism nie wynika, że organ uznał żądanie skarżącego za podlegające właściwości sądu powszechnego i jako takie podlegające zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Przeciwnie, pismo z dnia [...] marca 2011 r. wskazuje na uznanie przez organ swojej właściwości w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. i załatwienie sprawy w tym trybie uznał organ za ostateczne załatwienie sprawy podania skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. Tymczasem, jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z dnia 13 maja 2014 r. w sprawie II GSK 992/14., obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy organ administracji nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro organ nie wydał postanowienia o zwrocie podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. zarzut bezczynności jest uzasadniony. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wydania w terminie 14 dni postanowienia o zwrocie M. G. podania z dnia [...] stycznia 2011 r. Jednocześnie sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewydanie postanowienia w trybie art. 66 § 3 k.p.a. nie było bowiem wynikiem zaniechania organu, lecz błędnej oceny prawnej w zakresie trybu postępowania w sprawie, w której żądanie skierowane do organu nie może być załatwione w postępowaniu administracyjnym. Jest okolicznością bezsporną, że podanie M. G. zawiera żądanie odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organów Agencji. Jest to zatem roszczenie cywilnoprawne, podlegające kognicji sądów powszechnych. W treści podania zawarta została jednak także propozycja przeprowadzenia negocjacji w celu zawarcia ugody i postawiony został zarzut nieprawidłowego działania organów Agencji. Organ potraktował w tej sytuacji podanie jako pismo, na które należy udzielić odpowiedzi w dwóch różnych trybach: trybie zwykłej pisemnej informacji w zakresie propozycji zawarcia ugody (pismo z dnia [...] lutego 2011 r.) oraz w trybie skargowym co do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego działania organów Agencji sprawa (pismo z dnia [...] marca 2011 r.), o czym była już wyżej mowa. Należy w tym miejscu zauważyć, że podanie z dnia [...] stycznia 2011 r. wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2011 r. Udzielając skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2011 r. organ podjął więc w terminie 30 dniowym, określonym w k.p.a. czynności zmierzające do załatwienia podania skarżącego. Należy również zauważyć, że jak wynika z akt sprawy (por. pisma na k. 318, 326-328 i 329), organ miał trudności z kwalifikacją podania skarżącego, o czym świadczą dwukrotnie wydawane opinie radcy prawnej. Trudności te są zrozumiałe, jeśli się zważy, że skarżący nazwał wprawdzie swoje pismo "żądaniem naprawienia szkody", co przesądza o cywilnoprawnym charakterze roszczenia, jednak wniósł jednocześnie o przeprowadzenia negocjacji i domagał się odpowiedzi o sposobie załatwienia żądania w terminie 7 dni. Z treści pisma skarżącego nie wynikało zatem wprost i w sposób oczywisty, że podanie skarżącego powinno być od razu zwrócone na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Skarżący oczekiwał bowiem załatwienia sprawy przez organ, o czym świadczy zarówno treść pisma, jak i skierowane do organu dwa lata później wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie (k. 359 i 363). Dodatkowo podnieść należy, że pismo organu z dnia [...] marca 2011 r. o sposobie załatwienia sprawy w trybie skargowym skarżący otrzymał w dniu [...] marca 2011 r. i przez dwa i pół roku w żaden sposób nie wyraził niezadowolenia z takiego sposobu załatwienia sprawy. Dopiero pod koniec października 2013 r. skarżący wystosował wspomniane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zażalenie. Na długotrwałość stanu bezczynności organu miał zatem wpływ także sam skarżący, który nie kwestionował sposobu załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że zarówno pierwsze czynności w sprawie podania skarżącego, jak i czynności po złożeniu przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz zażalenia na bezczynność podejmowane były bez nieuzasadnionej zwłoki. Stwierdzenie, że były to czynności błędne nastąpiło dopiero w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r. Nie można więc w takim przypadku mówić o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął wszelkie czynności, które uznał za właściwe i zgodne z obowiązującymi przepisami oraz poinformował skarżącego o sposobie załatwienia jego podania. Skarżący miał również możliwość ustosunkowania się do pism organu. W opisanym stanie faktycznym brak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro organ podjął czynności bez zbędnej zwłoki, a niewydania postanowienia o zwrocie podania nie było wyrazem zaniechania rozpoznania sprawy, lecz skutkiem nieprawidłowej kwalifikacji podania skarżącego, organowi można wprawdzie zarzucić naruszenie prawa Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia tego nie sposób kwalifikować jako rażącego. Z przytoczonych powodów brak także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Sąd wprawdzie uwzględnił skargę na bezczynność zobowiązując organ do wydania postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., jednak wymierzenie grzywny nie jest w świetle art. 149 § 3 p.p.s.a. obligatoryjne. Stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd wskazał, jakie okoliczności decydują o takiej kwalifikacji naruszenia prawa przez organ. Okoliczności te nie uzasadniają nałożenia na organ grzywny. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ mógł wydać postanowienie po rozstrzygnięciu sprawy przez NSA wyjaśnić należy, że akta sprawy nie zostały przekazane organowi, lecz ponownie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Dodać należy, że NSA przesądził wprawdzie, że podanie zawierające żądanie odszkodowania powinno być zwrócone wnoszącemu na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. w drodze postanowienia, nakazał jednak jednocześnie zbadanie, czy pismom organu nie można nadać takiego charakteru. Organ miał zatem prawo oczekiwać na rozstrzygnięcie sądu I instancji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.