III SAB/Lu 42/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M.J. na bezczynność Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Sił Powietrznych w D. w przedmiocie rozpoznanie wniosku o przyznanie uposażenia 1) zobowiązuje Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Sił Powietrznych w D. do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku M. J. o przyznanie uposażenia; 2) zasądza od Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Sił Powietrznych w D. na rzecz skarżącego kwoty 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem datowanym na 10 października 2011 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Rektora – Komendanta Wyższej Szkoły [...] w D., zarzucając "naruszenie przepisów KPA przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu wnioskowym" i wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku przez wydanie decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w miesiącu sierpniu 2010 r. został zwolniony z zajęć dydaktycznych "na podstawie rozkazu bez podstawy prawnej", co uniemożliwiło mu dokończenie kursu oficerskiego. W dniu 15 września 2010 r. został zwolniony ze służby kandydackiej, od której to decyzji złożył odwołanie. Odwołanie zostało rozpatrzone decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymującą w mocy rozkaz o zwolnieniu ze służby. W dniu 28 stycznia 2011 r. skarżący złożył do Rektora – Komendanta wniosek "o wyrównanie przedwcześnie odebranego uposażenia" (w treści skargi wskutek pomyłki skarżący użył słowa: "upokorzenia"). Skarżący podniósł, że wniesienie odwołania od decyzji wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji, a zatem bezzasadnie pozbawiono go uposażenia za okres od września 2010 r. do 13 stycznia 2011 r. Po sprecyzowaniu treści skargi przez skarżącego na wezwanie sądu, wynika z niej, że skarżący zarzutu bezczynności upatruje w nierozpoznaniu jego wniosku z 28 stycznia 2010 r. w sprawie wyrównania uposażenia. W odpowiedzi na skargę Rektor – Komendant Wyższej Szkoły [...] w D. wniósł o jej oddalenie i przedstawił następujący stan sprawy: Rozkazem personalnym Nr [...] Rektora – Komendanta [Wyższej Szkoły] z dnia [...] października 2009 r. skarżący został powołany do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba kandydacka na żołnierza zawodowego. W dniu [...] grudnia 2009 r. Wojskowa Komisja Lotniczo-Lekarska w D. wydała orzeczenie Nr [...], stwierdzające, że skarżący jest niezdolny do dalszego szkolenia – do służby naziemnego zabezpieczenia lotów. Orzeczeniem tejże Komisji z [...] grudnia 2009 r., Nr [...], uznano skarżącego za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej, zaś orzeczeniem Nr [...] uznano skarżącego za czasowo niezdolnego do służby wojskowej w czasie pokoju. Orzeczeniem Wojskowej Komisji Lekarskiej Sił Powietrznych w W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymano w mocy orzeczenie organu I instancji o niezdolności skarżącego do zawodowej służby wojskowej. W związku z powyższym Rektor – Komendant [Wyższej Szkoły] rozkazem dziennym Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwolnił skarżącego od wykonywania obowiązków służbowych, a następnie rozkazem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwolnił skarżącego ze służby kandydackiej z dniem 31 sierpnia 2010 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od rozkazu zwalniającego ze służby Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. Pismami z dnia 28 stycznia 2011 r. skarżący zwrócił się do Rektora – Komendanta [Wyższej Szkoły] o wydanie rozkazu odwołującego go z zajęć dydaktycznych oraz o "wyrównanie przedwcześnie odebranego upokorzenia" (powinno być: uposażenia). Pismem z dnia 15 marca 2011 r. Rektor udzielił odpowiedzi na powyższe pisma. W dniu 7 kwietnia 2011 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Obrony Narodowej, na co uzyskał pisemną odpowiedź z Departamentu Kadr MON (pismo z 29 kwietnia 2011 r.). Pismami z dnia 2 sierpnia 2011 r. skarżący skierował do Ministra Obrony Narodowej za pośrednictwem Rektora-Komendanta [Wyższej Szkoły] wezwanie o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosków z dnia 28 stycznia 2011 r. Pisma te zostały przekazane do Ministerstwa. Odnosząc się do zarzutów skargi Rektor-Komendant [Wyższej Szkoły] podniósł, iż na podstawie treści skargi trudno ustalić, jakiego charakteru bezczynności dopuścił się organ, a więc jakiego wniosku skarżącego nie rozpoznał prawidłowo. Można jedynie domniemywać, że skarżący kwestionuje niewydanie rozkazu w odpowiedzi na jego wniosek z 28 stycznia 2011 r. w sprawie odwołania go z zajęć dydaktycznych. Organ podniósł, że skarżący nie został odwołany z zajęć dydaktycznych, bowiem rozkazem z dnia [...] sierpnia 2010 r. został zwolniony od wykonywania obowiązków służbowych. W konkluzji organ stwierdził, że po jego stronie nie istnieje obowiązek wydania rozkazu odwołującego z zajęć dydaktycznych, bowiem taki rozkaz został wydany. Po sprecyzowaniu treści skargi przez M. J., pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż organ nie miał obowiązku wydania decyzji w przedmiocie wypłaty uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Przedmiotem badanej sprawy jest żądanie wydania decyzji w przedmiocie wypłaty zaległego uposażenia, złożone przez M. J. Skarżący w Wyższej Szkole [...] pełnił służbę kandydacką na żołnierza zawodowego. Oznacza to konieczność stosowania przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 130 ust 1 powyższej ustawy żołnierzom pełniącym służbę kandydacką przysługuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia zasadniczego i inne należności pieniężne. Natomiast z ust. 2 wynika, iż w sprawach dotyczących uposażenia i innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzom pełniącym służbę kandydacką stosuje się odpowiednio przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 4, art. 3, art. 4, art. 6-10, art. 30 ust. 2, art. 33 i 36, art. 38 ust. 2, art. 39, art. 42 i 43, art. 45 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 45a ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693, z późn. zm ). Rektor-Komendant Wyższej Szkoły [...] w D. w pismach kierowanych do skarżącego prezentował stanowisko, iż w sprawie M. J. nie miał obowiązku wydawania decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom organu istniały podstawy do orzekania o roszczeniu skarżącego w formie decyzji administracyjnej. Podstawę prawną orzekania w formie decyzji stanowi art. 9 ust. 4 ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych. W świetle art. 9 ust. 4 ustawy od decyzji wydanych przez organy wojskowe w sprawach określonych w ust. 1 [tj. roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych] żołnierz może wnieść, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia mu decyzji, odwołanie do organu wojskowego wyższego stopnia na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także skargę do sądu administracyjnego. Być może zastosowana w przytoczonych przepisach technika legislacyjna nie do końca jest prawidłowa, celowe byłoby bardziej wyraźne wyartykułowanie podstaw prawnych do rozstrzygania w omawianym zakresie w drodze decyzji, tym niemniej interpretacja tego przepisu pozwala jednoznacznie stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym na gruncie przytaczanej ustawy z 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych i innych należnościach pieniężnych przysługujących żołnierzom zawodowym orzekają właściwe organy wojskowe w drodze decyzji. Za taką interpretacją przemawiają także inne niż gramatyczne reguły wykładni – w szczególności systemowa i celowościowa. Po pierwsze należy wskazać, że art. 9 ust. 4 ustawy z 1974 r. przewiduje możliwość zaskarżenia decyzji poprzez wniesienie odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego. Możliwość wniesienia odwołania zakłada istnienie aktu, od którego będzie się odwoływać. Twierdzenie, że art. 9 ustawy nie upoważnia do rozstrzygania o uposażeniu i innych należnościach pieniężnych prowadzi do konkluzji o stworzeniu pustej normy prawnej w postaci ust. 4 tego artykułu, czemu sprzeciwia się podstawowe dla wszelkiej wykładni prawnej założenie o racjonalności ustawodawcy. Ponadto uznanie istnienia podstaw prawnych do orzekania o prawach i obowiązkach jednostki w drodze decyzji jest korzystne z punktu widzenia jej interesów, gdyż taka forma rozstrzygnięcia pozwala na względnie łatwą obronę praw poprzez zaskarżenie konkretnego aktu najpierw w toku instancji administracyjnych, a później do sądu administracyjnego. Możliwość wniesienia skargi do sadu administracyjnego istnieje wprawdzie również w przypadku innych niż decyzja form działania organów administracji publicznej, jest jednak bardziej skomplikowana z uwagi na mogące pojawić się wątpliwości odnośnie charakteru prawnego aktu. W tym stanie rzeczy istnienie podstaw prawnych do wydania decyzji na gruncie art. 9 ustawy o uposażeniu żołnierzy z 1974 r. nie może budzić wątpliwości. Nieuzasadnione tym samym są podnoszone w odpowiedzi na skargę zarzuty o braku obowiązku po stronie organu orzekania w formie decyzyjnej. Wbrew twierdzeniom Rektora – Komendanta [Wyższej Szkoły], istniały podstawy prawne do orzekania w badanej sprawie w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy pogląd znajduje aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 3/06 (publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 3, poz. 69), jak również w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (np: wyrok z 7 lutego 2008 r. sygn. akt. IV SAB/Po 24/07, wyrok z dnia 30 czerwca 2009r. sygn. akt. IIISA/Lu 176/09, wyrok z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt. I OSK 1489/09, wyrok z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt. I OSK 733/10 niepubl., dostępne w bazie orzecznictwa na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a w szczególności uchwale z dnia 29 listopada 2007 r., III CZP 106/07 (publ. Lex nr 319935) oraz wyrokach, które zapadły w 2008 r. na skutek skarg wniesionych przez Skarb Państwa - Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa od wyroków sądów powszechnych (por.: między innymi wyroki SN z 2 lipca 2008 r., II PK 8/08, OSNP 2009/23-24/305 oraz z 25 września 2008 r., II PK 55/08, LEX nr 477625). |Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego z dnia 28 stycznia 2011 r. zawierający | |żądanie dokonania wyrównania "przedwcześnie odebranego upokorzenia" uruchomił postępowanie, którego celem w pierwszej kolejności | |powinno być zbadanie, czego faktycznie dotyczy to żądanie. | |Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej | |nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania | |decyduje strona. W razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania | |strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza | |stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do | |którego złożony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest| |podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia żądania strony (por. wyrok NSA z 26.02.2009 r. I OSK 554/08). | |Rektor – Komendant nie wyjaśnił żądania strony, tylko pismem z dnia 15 marca 2011 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi nie zawierających | |żadnej treści co do zgłoszonych przez M. J. wniosków . | |Błąd organu polegał jednak na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro został złożony wniosek o wszczęcie postępowania | |administracyjnego i zachodziła podstawa do jego przeprowadzenia, to wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie powinno zakończyć się | |rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia merytorycznego będzie zaś zależna od oceny zebranego w | |sprawie materiału dowodowego – jeżeli potwierdza on zasadność żądania strony – decyzja powinna być pozytywna, jeżeli nie – odmowna. | |W związku z powyższym skarga M. J. jest zasadna, gdyż Rektor – Komendant Wyższej Szkoły [...] w D. niezgodnie z prawem uchylił się od | |rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w sprawie żądania wypłaty uposażenia w formie decyzji administracyjnej. | |Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z | |późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, | |zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania | |uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ w badanej sprawie Sąd stwierdził niezgodną z prawem bezczynność | |Rektora – Komendanta [Wyższej Szkoły], zobowiązał go do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego w formie decyzji administracyjnej,| |zgodnie z podstawowym terminem załatwienia sprawy administracyjnej określonym w art. 35 § 3 KPA. W ocenie sądu biorąc pod uwagę | |dotychczasowy przebieg sprawy i stan jej wyjaśnienia, okres 30 dni będzie wystarczający dla jej załatwienia. | |Zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. termin powyższy będzie liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z | |odpisem orzeczenia, po jego uprawomocnieniu się. | |Uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może zastąpić organu | |i rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, co więcej nie może także sugerować określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. | |Zdaniem Sadu nie jest zaś zasadny wniosek zgłoszony w skardze by w orzeczeniu jednocześnie zawrzeć rozstrzygnięcie o rażącym naruszeniu| |prawa przez organ. Za uznaniem, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa przemawia okoliczność, że nie | |była ona spowodowana złą wolą organu, lecz wadliwą w ocenie sądu, wykładnią odpowiednich przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o | |służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, której przepisy nadal sprawiają trudności interpretacyjne co powoduje niejednolitość nawet w | |orzecznictwie sądów administracyjnych. Również i sam skarżący przyczynił się do sprzecznego z prawem działania organu, gdyż | |sformułowane przez niego żądanie było nieprecyzyjne i mogło sugerować roszczenie z zakresu prawa cywilnego. | |Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w | |sentencji wyroku. | |O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżący wykazał, że na koszty postępowania składa | |się tylko uiszczony wpis w kwocie 100 zł. |