I OSK 733/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA: Małgorzata Pocztarek Jolanta Rajewska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 326/09 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A. Z. na rzecz Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 326/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: dowódca [...] Korpusu Obrony Powietrznej decyzją z dnia [...] marca 2003 r., na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział A. Z. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu zmniejszenia stanu etatowego w jednostce wojskowej, w której pełnił służbę i braku możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...], Dowódca Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej utrzymał w mocy powyższą decyzję. Na tę decyzję A. Z. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po zmianie struktury sądownictwa administracyjnego wniesioną skargę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt II SA 2883/03, uchylił obie decyzje. Po uprawomocnieniu wyroku A. Z. został przywrócony do zawodowej służby wojskowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] przyznał A. Z. odsetki ustawowe za zwłokę w wypłacie należnych świadczeń pieniężnych od dnia 1 lutego 2004 r. do dnia 20 grudnia 2004 r. w kwocie 1.265,27 zł. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku A. Z. o wypłatę zaległych należności pieniężnych wraz z odsetkami za 2004 r., Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] pismem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdził brak podstaw do wypłaty odprawy związanej ze zwolnieniem ze służby. Podkreślił również, że przepisy ustawy nie przewidują wydania decyzji w sprawach ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z tytułu zawodowej służby wojskowej. Pełnomocnik skarżącego wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a wobec braku odpowiedzi wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...], wskazaną w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] za decyzję administracyjną, wydaną przez organ pierwszej instancji i postanowieniem z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 825/05 odrzucił wniesioną skargę jako niedopuszczalną z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 1785/06 oddalił skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, uznając je za zgodne z prawem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Komendant Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w części odmawiającej wypłaty świadczenia pieniężnego w kwocie 9.075,51 zł, wskazując, że potrącone świadczenia nie przysługiwały zainteresowanemu, bowiem w dniu ich wypłaty brak było podstaw do ich przyznania. Na tę decyzję A. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 326/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność decyzji Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej, obarczone jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że wniosek A. Z. dnia 22 grudnia 2004 r. o wypłatę zaległych należności pieniężnych wraz z odsetkami za 2004 r. powinien być traktowany jako wniosek o wypłatę uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia i innych należności pieniężnych, nie zaś o ustalenie wysokości tych świadczeń. Sąd podkreślił, że sprawa wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia i innych należności pieniężnych wraz z odsetkami, wynikających z reaktywowanego stosunku służbowego żołnierza zawodowego, nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Komendant Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 2, art. 32 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 pkt 4,art. 8, art. 9 ust 1, art. 72 ust 1, art. 80 ust 4 i art. 104 ustawy z z dnia 11 września 2003r o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2008r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że sprawa wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia i innych należności pieniężnych wraz z odsetkami wynikających ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego, nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2, art. 32 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw, w konsekwencji braku naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, b) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy, polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim okoliczności, że stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej nie wywodzi się ze stosunku pracy, stosunku cywilnego, lecz jest administracyjnym stosunkiem zatrudnienia, c) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 178 ust. 1, art.45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosunek prawny, na podstawie którego skarżący dochodzi roszczeń nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), lecz stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Żołnierze zawodowi pełnią bowiem służbę i pracę wykonują na podstawie stosunku służbowego, który jest niepracowniczym, administracyjnym stosunkiem zatrudnienia. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się zatem z oceną dokonaną przez Sąd, że sprawa wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia i innych należności pieniężnych wraz z odsetkami, wynikających z reaktywowanego stosunku służbowego żołnierza zawodowego, nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. wskazał, że w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt. I OSK1785/06, oddalił skargę kasacyjną złożoną przez pełnomocnika strony przeciwnej, uznając za prawidłowe stanowisko zawarte w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności wskazał, iż pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] należy traktować jako decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierze zawodowi otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego: 1) dodatek specjalny - za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej; 2) dodatek służbowy - za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych; 3) dodatek za długoletnią służbę wojskową. Szczegółowo kwestie przyznawania dodatków reguluje akt wykonawczy do wskazanej wyżej ustawy, to jest rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 41, poz.1497). Po przeanalizowaniu wskazanego wyżej przepisu należy stwierdzić, że ani odprawa, ani ekwiwalent (stanowiące przedmiot niniejszej sprawy) nie są dodatkami. Nie są nimi także w rozumieniu pozostałych przepisów ustawy. Natomiast w skardze kasacyjnej w części odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie przepisów dotyczących właśnie dodatków. Tym samym do zarzutów tych nie mógł się ustosunkować Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów. Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa wypłaty należności pieniężnych wraz z odsetkami wynikających z reaktywowanego stosunku służbowego żołnierza zawodowego, nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w sprawach określonych w tej ustawie, a więc również w sprawach dotyczących zasad otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych właściwe organy wojskowe są zobowiązane do wydawania decyzji administracyjnych. Forma decyzji daje się wyprowadzić z ustawy w sposób dorozumiany. W związku z tym właściwym sądem do rozpoznawania skarg od tych decyzji jest sąd administracyjny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny chciałby wskazać na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II PZP 7/09, stanowiącą, że w sprawach o roszczenia żołnierza zawodowego o potrąconą część uposażenia i o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia droga przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna, chyba że uprzednio organ administracji wojskowej lub sąd administracyjny uznały się w tych sprawach za niewłaściwe (art. 2 § 3 i art. 191 k.p.c.); wówczas właściwy jest sąd pracy. Podkreślić także należy, że ustalone w ostatnim okresie orzecznictwo obu najwyższych instancji sądowych jednolicie przyjmuje, że żołnierz zawodowy może dochodzić odsetek za wypłatę uposażenia ze zwłoką w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi. Uznać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie właściwy będzie sąd administracyjny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczność, że w niniejszej sprawie rozważana jest nie tyle kwestia wypłaty uposażenia po przywróceniu żołnierza do służby, która to czynność jest w istocie czynnością techniczną, lecz kwestia ustalenia wysokości tego uposażenia po przywróceniu do służby, a więc w sytuacji, gdy przez pewien czas faktycznie tej służby nie pełnił. Odnosząc się natomiast do istoty decyzji administracyjnej, zauważyć należy, iż w uchwale tej Sąd Najwyższy podkreślił, że w nowszym orzecznictwie i doktrynie występuje liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych decyzji, aż do stanowiska dopuszczającego jej domniemanie (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 568/06). Tylko bowiem taki sposób podejścia gwarantuje stronie odpowiedni poziom ochrony. W przedmiotowej sprawie, jak i w sprawie w której orzekał Sąd Najwyższy we wskazanym wyżej orzeczeniu, nie zachodzi potrzeba domniemania formy decyzji. Mając bowiem na uwadze brzmienie art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych można przyjąć, że forma decyzji daje się wyprowadzić z ustawy w sposób dorozumiany, co odpowiada przyjmowanemu obecnie bardziej liberalnemu podejściu do tego zagadnienia. Za tego typu stanowiskiem przemawia także wykładnia systemowa i funkcjonalna. Przede wszystkim nie jest argumentem przeciwko rozstrzygnięciu w formie decyzji w sprawach o potrącenie części uposażenia i o odsetki okoliczność, że w niektórych przepisach dotyczących praw majątkowych żołnierza zawodowego ustawa wyraźnie stanowi o wydaniu decyzji. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do rozwiązań wzajemnie sprzecznych. Ponadto zauważyć wypada, że do stwierdzenia w omawianych sprawach właściwości sądów administracyjnych nie jest konieczne jednoznaczne ustalenie, że sprawy te są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Wskazać także należy, iż sądy te są właściwe także w razie przyjęcia konstrukcji innych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie także z rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego opartego na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz uzasadnienia tej decyzji wynikało, że organ ten uznał, iż przedmiotowy wniosek winien być rozpoznany w postępowaniu administracyjnym, a jeśli tak, to postępowanie to winno zakończyć się stosowną decyzją. Zatem z tytułu prawa do uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługuje roszczenie (art. 75 ust. 1 ustawy), o którym rozstrzygają właściwe organy wojskowe w drodze decyzji (rozkazu personalnego), od której można wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 8 ust. 1 ustawy). Za Sądem Najwyższym powtórzyć należy, że sposoby rozumienia i stosowania przepisów określone są głównie przez sądy, zwłaszcza najwyższe. Jeżeli zatem w określonym przedmiocie istnieje ustalona praktyka sądowa, zgodna z powszechnie przyjętymi metodami wykładni prawa, to jej podważenie – w niezmienionym kontekście społecznym i prawnym – nawet mające podstawę w prawidłowych metodach wykładni, należy uznać za prawnie nieuzasadnione. Stabilizacja orzecznictwa jest bowiem wymagana przez zasadę pewności prawa, należącą do istoty państwa prawnego, o czym stanowi art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stabilność orzecznictwa jest zatem istotną wartością konstytucyjną, która zawsze powinna być uwzględniana przy wykładni prawa. Nie można zatem przyjąć, aby w niniejszej sprawie były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 wskazanej ustawy.