III SAB/Lu 5/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Ł. i M. Ł. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących po [...] zł z tytułu stwierdzonej przewlekłości postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. M. Ł. i M. Ł., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" s.c., wystąpili do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu oraz za dozór w okresie od daty usunięcia do daty odbioru z parkingu. Wniosek dotyczył pojazdu marki Żuk, nr rej. [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 z późn. zm.), dalej jako "u.p.e.a.", w związku z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), dalej jako "rozporządzenie z dnia 28 lutego 2011 r.", przyznał skarżącym wynagrodzenie za dozór i zwrot wydatków w kwocie 18.047,80 zł brutto za okres od dnia 27 grudnia 2008 r., tj. od dnia usunięcia pojazdu z drogi, do dnia 16 grudnia 2014 r., tj. do dnia odbioru pojazdu z parkingu przechowawcy. W dniu [...] marca 2015 r. (data wpływu pisma do organu) M. Ł. i M. Ł. wnieśli zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., w którym wystąpili również o uprzednie stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia, zaś w wyniku wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie z dnia 20 kwietnia 2015 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 883/15, oddalił skargę skarżących. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że organ nie rozpoznał dotychczas zażalenia skarżących na postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrot poniesionych wydatków związanych z dozorem pojazdu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie negocjacji stron z przedstawicielami organu w lipcu 2014 r. przyjęto, że wszystkie zawisłe przed Kolegium sprawy powinny być rozstrzygnięte łącznie. Wobec powyższego, Kolegium oczekiwało na zwrot akt pozostałych spraw z Naczelnego Sądu Administracyjnego, po oddaleniu 32 skarg kasacyjnych wniesionych przez strony (ostatnie w grudniu 2016 r.). Jednocześnie, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] lutego 2017 r., organ poinformował skarżących o wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że sprawa była rozpoznawana nieterminowo i nader przewlekle. Przez wiele miesięcy nie podejmowano jakichkolwiek czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Przez ponad siedem miesięcy od zwrotu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (16 maja 2016 r.) organ nie podjął żadnych rozstrzygnięć. Skarżący wskazali, że pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako "k.p.a.", w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Zdaniem skarżących argumentacja organu w kwestii opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ustalenia te miały miejsce w lipcu 2014 r., zaś wniosek skarżących wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2014 r. Wobec tego uzasadnione jest zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących kwoty 10 000 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi wskazując, że długie prowadzenie postepowania związane było z wielością spraw skarżących i oczekiwaniem na zwrot akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a więc w sytuacjach niepodejmowania przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), zaś w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje w sytuacji, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2017 r., II SAB/Po 13/17). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Analiza akt administracyjnych potwierdza stanowisko skarżących, że postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły. W rozpoznawanej sprawie zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2015 r. zostało wniesione przez skarżących w dniu [...] marca 2015 r. (data wpływu pisma do organu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało to zażalenie dopiero [...] lutego 2017 r., a więc prawie rok i jedenaście miesięcy po wniesieniu zażalenia. Jako przyczynę opóźnienia w rozpoznaniu zażalenia skarżących organ wskazał wielość spraw skarżących i konieczność oczekiwania na zwrot wszystkich spraw, które trafiły do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z wniesionymi skargami i skargami kasacyjnymi. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wraz z zażaleniem strony wniosły również o uprzednie stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień, w tym postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], czym organ zajął się w pierwszej kolejności. Jak stwierdził organ, ostatnie sprawy zostały zwrócone w grudniu 2016 r. W ocenie sądu, argumentacja ta nie usprawiedliwia jednak opieszałości organu. W niniejszej sprawie, wraz z zażaleniem skarżący rzeczywiście wnieśli również o uprzednie stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] i organ zasadnie w pierwszej kolejności nadał bieg temu trybowi. Należy jednak zauważyć, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji, dotyczącego pojazdu marki Żuk, nr rej. [...], zakończyło się postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 2 marca 2015 r. Natomiast wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 883/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę skarżących i po jego uprawomocnieniu się zwrócił akta administracyjne sprawy organowi w dniu [...] czerwca 2016 r. (data odbioru przesyłki zawierającej akta administracyjne – k. 61 akt. adm.). Po tej dacie organ nadal nie podjął się rozpatrzenia zażalenia, mimo braku jakichkolwiek przeszkód w tym zakresie. Jak wynika z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy stanowią rozwinięcie i zarazem doprecyzowanie zasady szybkości i prostoty postępowania uregulowanej w art. 12 k.p.a. Organy administracji publicznej mają ustawowy obowiązek działania w każdej sprawie w najkrótszy możliwy sposób. Użyte w przepisie sformułowanie, tj. "bez zbędnej zwłoki", oznacza zakaz nieuzasadnionego przedłużania postępowania oraz obowiązek prowadzenia go w taki sposób, aby zakończenie jego nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Przywołane przepisy nakładają również na organ obowiązek informowania strony o fakcie uchybienia terminowi oraz wskazania przyczyn niezałatwienia sprawy w określonych ramach czasowych. Obowiązek zawiadamiania strony o opóźnieniach w załatwieniu sprawy rozciąga się na przypadki zależne od organu administracyjnego, jak również od niego niezależne. Każde przekroczenie maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy powoduje powstanie obowiązku powiadomienia strony o zaistnieniu zwłoki, wskazania jej przyczyn oraz zakomunikowania stronie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ. W rozpoznawanej sprawie, pomimo zwrotu akt sprawy na początku czerwca 2016 r., organ przez długi okres nie podejmował się rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., nie informował również stron o przyczynach opóźnienia w rozpoznaniu sprawy. Postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. wydał dopiero po ponad ośmiu miesiącach od zwrotu akt przez sąd, po wystosowaniu przez strony wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie sądu, nie ma przy tym znaczenia wielość spraw skarżących i chęć organu rozpatrzenia ich w tym samym czasie. Organ obowiązany jest rozstrzygać każdą sprawę indywidualnie, z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym również przepisów określających terminy rozpoznawania spraw. Przekroczenia terminu rozpoznania wniosku nie usprawiedliwia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność negocjacji stron z organem I instancji w lipcu 2014 r., w trakcie których przyjęto, że wszystkie zawisłe przed Kolegium sprawy powinny być rozpoznane łącznie. Przede wszystkim należy zauważyć, że poza lakonicznymi wzmiankami w postanowieniu Kolegium z dnia [...] lutego 2017 r. oraz w odpowiedzi na skargę, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących tych negocjacji. Po drugie zaś, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie przewidują możliwości odstąpienia od wskazanych w art. 35 k.p.a. terminów rozpoznania sprawy, wskutek ustaleń poczynionych z drugą stroną postępowania. Nie wyłączają również obowiązku informowania strony o uchybieniu terminu oraz wskazania przyczyn niezałatwienia sprawy w określonych ramach czasowych. W niniejszej sprawie organ administracji nie poinformował strony o uchybieniu terminu rozpoznania zażalenia, nie podał przyczyn jego niezałatwienia zgodnie z wymogiem z art. 36 k.p.a. W aktach administracyjnych brak jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających rozpoznanie zażalenia w tak dużym odstępie czasu od zwrotu akt. W tym stanie rzeczy, oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ, sąd uznał, że sformułowany w skardze zarzut przewlekłości postępowania, polegającej na niewydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie we właściwym terminie rozstrzygnięcia w sprawie, zasługuje na uwzględnienie. Przekroczenie terminów jest oczywiste i nie znajduje żadnego uzasadnienia. Z uwzględnieniem przez sąd administracyjny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżone uchybienie organu miało cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny charakteru i stopnia przewlekłości postępowania w każdym indywidualnym przypadku. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Ustalając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Dla oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa nie jest jednak wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Przekroczenie terminów musi być znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., III SAB/Wa 15/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2017 r., III SAB/Gd 24/17). W ocenie sądu, analiza przebiegu postępowania dawała podstawy do przyjęcia, że niczym nie dająca się wytłumaczyć przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa przemawia to, że organ przez ponad osiem miesięcy od zwrotu akt sprawy z sądu, nie podejmował żadnych czynności w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Nie zawiadamiał również w tym okresie stron postępowania o zwłoce w załatwieniu sprawy. Zażalenie zostało rozpoznane dopiero w dniu [...] lutego 2017 r., po wezwaniu organu przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa. W efekcie sprawa od czerwca 2016 r. pozostawała – z wyłącznej winy organu – niezałatwiona. Z tych względów stwierdzić należało, że doszło do przewlekłości postępowania mającej charakter rażącego naruszenia art. 12 i art. 35 § 1-3 k.p.a., o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W konsekwencji zastosować należało również art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter kompensacyjny. Skarżący powinien wykazać okoliczności uzasadniające żądanie zasądzenia określonej kwoty. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się przyznania dla każdego ze skarżących kwoty w wysokości 10 000 zł, czyli łącznie 20 000 zł, z tytułu przewlekłości postępowania w sprawie wynagrodzenia za dozór jednego pojazdu. Nie wykazali jednak okoliczności uzasadniających przyznanie tak wysokiej sumy. Skarżący nie wykazali, że ponieśli jakąkolwiek szkodę lub krzywdę z powodu rozpoznania sprawy ze znacznym opóźnieniem. Sąd doszedł do przekonania, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy adekwatne będzie przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a., w wysokości 500 zł. Jest to kwota odpowiednia, jeśli zważy się okres przewlekłości i zaniedbania organu w zakresie informowania o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Instytucja przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może zastępować wynagrodzenia za dozór. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).