III SAB/Lu 8/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie usunięcie niezgodności przebiegu granicy pomiędzy obrębami W. R. i Z. oddala skargę. W dniu [...] grudnia 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wpłynęła skarga A.K. na bezczynność Starosty w sprawie zaniechania przez organ wykonania wynikającego z przepisów prawa obowiązku związanego z usunięciem niezgodności przebiegu granicy pomiędzy obrębami W. R. i Z.. W skardze tej skarżący wnosił o zobowiązanie Starosty do podjęcia odpowiedniej decyzji umożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy usunięcia niezgodności przebiegu granicy pomiędzy obrębami W. R. i Z. gmina W., którą zlecił Staroście do załatwienia w dniu [...] marca 2002 r. pismem znak: [...] Urząd Wojewódzki . A.K. stwierdził, że mimo upływu 21 miesięcy Starosta nie zakończył sprawy wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, a także nie podjął stosownej czynności rozstrzygającej przedmiotową sprawę. Dowodem uchylania się Starosty od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie są pozorne działania udokumentowane w wymienionej przez skarżącego korespondencji. Według strony Starosta nie przesłał dotychczas wniosku do Wójta Gminy , który zgodnie z ustawowo określonymi kompetencjami będzie prowadził postępowanie rozgraniczeniowe, a starosta powinien tylko wskazać imiennie geodetę – wykonawcę rozgraniczenia, który sporządzi dokumentację z ustalenia granicy sąsiadujących ze sobą obrębów, umożliwiającą aktualizację operatu ewidencji. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2004 r. na powyższą skargę A.K. Starosta podniósł, że w wyniku wystąpienia adwokata K. H. K., pełnomocnika J. K., Wojewoda pismem z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] zwrócił się do Starosty o podjęcie prac zmierzających do usunięcia niezgodności w przebiegu granicy pomiędzy obrębami: W.R. i Z., gmina W., w ramach posiadanych środków budżetowych. Starostwo Powiatowe po rozpoznaniu sprawy i przeanalizowaniu posiadanych środków budżetowych, z uwagi na wcześniejsze rozdysponowanie ich na inne zadania z zakresu geodezji, poinformowało pełnomocnika J. K. oraz zainteresowanych pismem nr [...], że podjęcie działań zmierzających do usunięcia wyżej wymienionych niezgodności może nastąpić w 2003 r. W dniu [...] lipca 2002 r. A. K., pełnomocnik J. K., wystąpił do Starosty o spowodowanie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie z urzędu. W dniu [...] lipca 2002 r. w terenie na granicy obrębów W. R. i Z. odbyła się wizja lokalna, podczas której stwierdzono, że stan istniejący na gruncie styku tych obrębów różni się od stanu wykazanego w operatach ewidencji gruntów tych obrębów, tj. w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. granicę obrębów stanowi krawędź drogi czyli działki nr 284 w całości należącej do wsi Z.; na gruncie stwierdzono, że droga istnieje tylko na pewnym odcinku, a na pozostałym w miejscu, gdzie powinna być droga i rów, jest rów i granica obrębów biegnie jego krawędzią. W związku z powyższym Starostwo Powiatowe uznało, że prace związane z wyeliminowaniem nieścisłości należy rozpocząć od przeprowadzenia rozgraniczenia wyżej wymienionych obrębów. W tym celu podjęto działania zmierzające do wyłonienia wykonawcy dokumentacji rozgraniczeniowej. O poszukiwaniu wykonawcy czynności technicznych rozgraniczenia powiadomiono pełnomocnika J. K. pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], w którym nadmieniono również, że po wyłonieniu geodety uprawnionego lub jednostki wykonawstwa geodezyjnego niezwłocznie zostanie skierowany wniosek do Wójta gminy o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Do dnia [...] grudnia 2002 r. nie wyłoniono wykonawcy dokumentacji rozgraniczeniowej z powodu braku chętnych. Zadanie postanowiono kontynuować w 2003 r. W planie robót geodezyjnych na rok 2003 rozgraniczenie zostało ponownie ujęte i jednocześnie podwyższono kwotę przeznaczoną na wykonanie tego zadania. Jednakże z powodu braku ofert chętnych do wykonania tego rodzaju prac, również w 2003 r. nie wyłoniono wykonawcy tego zadania. Starosta zwrócił uwagę, że starostwo nie może zadania tego narzucić żadnemu geodecie bądź jednostce wykonawstwa geodezyjnego bez jego akceptacji. Okoliczności te, a nie bezczynność starosty spowodowały, że dotychczas nie został skierowany wniosek o rozgraniczenie do Wójta gminy . W dniu [...] marca 2004 r., podczas rozprawy sądowej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie strony wniosły o zawieszenie postępowania z uwagi na zaawansowany stan postępowania administracyjnego związanego z aktualizacją operatu ewidencji gruntów obrębu Z.. W dniu [...] marca 2004 r. wydana została przez Starostę decyzja nr [...] wprowadzająca zmiany w operacie gruntów obrębu Z.. Po podjęciu przez Sąd zawieszonego postanowienia, na rozprawie sądowej w dniu [...] września 2004 r. skarżący oświadczył, że nie zgadza się z treścią wydanej w dniu [...] marca 2004 r. decyzji. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Rozpatrując wniosek skarżącego J. K. należy zwrócić uwagę na dwie kwestie prawne: istotę skargi na bezczynność i kwestię legitymacji procesowej skarżącego J. K.. Definiując bezczynność jako pojęcie określające stan, w jakim znajduje się organ administracji publicznej, który mimo obowiązującej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz ogólnych terminów załatwiania spraw administracyjnych uregulowanych w art. 35 § 1-3 kodeksu postępowania administracyjnego, nie wiążących w przypadkach istnienia w obrocie prawnym odpowiednich unormowań szczególnych, nie załatwił sprawy administracyjnej w odpowiednim czasie, przy czym niezbędne jest zaistnienie, tak jak w prawie cywilnym ważności zobowiązania, tak w prawie administracyjnym rzeczywistego obowiązku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, tym samym niezbędne jest, aby z przepisów prawa materialnego wynikało umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurydykcyjnym i jego kompetencje do rozstrzygania przez wydanie decyzji administracyjnej albo do dokonania innej czynności prawem przypisanej (W. Bochenek, Bezczynność administracji publicznej "Samorząd terytorialny" 2003, Nr 12 s. 40-44). Zaskarżoną bezczynność organu należy zatem analizować pod względem istnienia w porządku prawnym zobowiązania organu do działania. W przedmiotowej sprawie A.K. wniósł skargę na bezczynność Starosty w sprawie zaniechania przez organ wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa, wnosząc o zobowiązanie starosty do podjęcia odpowiedniej decyzji umożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy usunięcia niezgodności pomiędzy obrębami W. R. i Z.. W sprawie poza sporem pozostaje, że w okresie zawieszenia postępowania decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] Starosta wprowadził zmiany gruntów obrębu Z.. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny sprawuje również kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu. Zaskarżalna jest więc bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnych, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Materialnoprawną podstawą do wydawania indywidualnych aktów prawa administracyjnego w sprawach ewidencji gruntów i budynków oraz rozgraniczania nieruchomości jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy ewidencja gruntów i budynków jest sporządzana i aktualizowana dla obszaru całego kraju, a organem administracji geodezyjnej i kartograficznej prowadzącym powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym ewidencję gruntów i budynków, jest starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego (art. 22 ust. 1 w związku z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7 d pkt 1 ustawy). Przepisy powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne związane z ewidencją gruntów (art. 20-26 tej ustawy) i problematykę rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39 ustawy). Stosownie do art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczanie nieruchomości przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Wydanie więc decyzji administracyjnej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie należy do właściwości organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, jakim jest starosta, lecz leży w gestii wójta. Skoro organ administracji nie miał kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami, to nie można zarzucić temu organowi bezczynności w rozumieniu art. 37 k.p.a. Sąd podziela w tym zakresie ugruntowaną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, (wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt SAB/Sz 75/00, postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 1999 r., IV SAB 64/99, poz. 487/14, postanowienie NSA z dnia 21 maja 1999 r. I SAB 118/98, LEX 48577). Niezależnie od powyższego podnieść należy problem legitymacji procesowej A.K. jako strony w postępowaniu administracyjnym. Bezczynność organu administracji jest specyficzną zagadnieniem postępowania administracyjnego. Z uwagi na tę specyfikę i na brak czynności podejmowanych przez organ, które w sytuacjach aktywności organu są adresowane do oznaczonej strony, ustalenie legitymacji czynnej strony wymaga szczególnie starannych ustaleń. Ustalenia w tym zakresie organ wskazał w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w wyżej przytoczonym przepisie ma charakter materialno-prawny, oparty jest więc na normach administracyjnych prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwości wydania określonego aktu. Stosownie do art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, postępowanie rozgraniczeniowe może być prowadzone na wniosek strony oraz z urzędu przy czym wszczęcie postępowania z urzędu jest możliwe wyłącznie przy scalaniu gruntów lub z uwagi na potrzeby gospodarki albo interesu społecznego. Z art. 33 ust. 1 tej ustawy wynika, że uprawnienia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przysługuje właścicielom nieruchomości, w odniesieniu do których ma być przeprowadzone rozgraniczenie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że A.K. nie jest właścicielem spornej działki nr 263/2, która to notabene nie ma granicy z działką nr 284, tj. drogą. Skarżący kierując do organu korespondencję nie wykazał uprawnień do występowania z wnioskiem o rozgraniczenie. Składając skargę do sądu administracyjnego A. K. również nie wykazał swojej legitymacji procesowej. Sąd powziął informację o faktach, iż działka nr 263/2 jest własnością D. K., której przedstawicielem ustawowym jest brat A. K. – J. K., dopiero z akt innej sprawy, sygn. akt III SA/Lu 408/04. Na marginesie podnieść należy, że na rozprawie sądowej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, dnia 23 września 2004 r. skarżący oświadczył, że nie zgadza się z treścią decyzji wydanej przez Starostę w dniu [...] marca 2004 r., wprowadzającej zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Z.. Kontrola tejże decyzji nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczącej bezczynności Starosty odnośnie postępowania rozgraniczeniowego. Z tych względów działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. jp