III SAB/Lu 9/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. Ł. na bezczynność Zarządu Województwa L. w przedmiocie wniosku o przyznanie stypendium oddala skargę. K. Ł. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Marszałka Województwa L. w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie stypendium w ramach programu stypendialnego "[...]", realizowanego w ramach projektu pozakonkursowego "Projekty w zakresie programów pomocy stypendialnej dla uczniów szczególnie uzdolnionych w zakresie przedmiotów zawodowych". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że o pomoc ubiegał się we wrześniu 2018 r. Wniosek został odrzucony, pomimo spełnienia wymogów formalnych, o czy skarżący został poinformowany pismem z 27 listopada 2018 r. Skarżący w piśmie z 13 grudnia 2018 r. wniósł o wydanie decyzji w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku i o ponowną ocenę wniosku. Skarżący wskazał, że do stypendium zabrakło mu 0,04 punktu. Zarzucił nieuwzględnienie przy ocenie dwóch dokumentów, których zakwalifikowanie spowodowałoby przyznanie 4 dodatkowych punktów, co miałoby wpływ na ostateczną liczbę punktów i przyznanie stypendium. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do umożliwienia mu złożenia odwołania i wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa L. wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi. Organ podniósł, że program stypendialny "[...]" realizowany jest przez Samorząd Województwa L. w ramach projektu pozakonkursowego "Projekty w zakresie programów pomocy stypendialnej dla uczniów szczególnie uzdolnionych w zakresie przedmiotów zawodowych" realizowanego w latach 2016-2019 przez Województwo L. w ramach 12 Osi Priorytetowej "Edukacja, kwalifikacje i kompetencje", Działanie 12.4 "Kształcenie Zawodowe" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 i współfinansowanego przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Każdy wniosek i dokumentacja do niego dołączona zostały sprawdzone oraz ocenione zgodnie z Regulaminem, który zostały ustalony uchwałą Sejmiku Województwa L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów w ramach programu stypendialnego "[...]" i zmieniony uchwałami sejmiku Województwa L.: nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ podniósł, że na etapie oceny formalnej każdy z wnioskodawców został poinformowany o ewentualnych brakach bądź rozbieżnościach związanych z dokumentacją stypendialną oraz wezwany do złożenia uzupełnienia. Działając na korzyść osób starających się o stypendium, również w przypadku złożenia przez nich dokumentów, które nie potwierdzały udziału, charakteru, terminu lub uzyskanych wyników winnych zorganizowanych instytucjonalnie, pozaszkolnych lub pozalekcyjnych formach pogłębiania lub sprawdzania wiedzy, mimo braku konieczności wezwania do złożenia korekt, pismo o wynikach oceny zawierało informację o stwierdzonych błędach. Odnosząc się do wniosku skarżącego organ wskazał, że dokumenty potwierdzające dodatkowe osiągnięcia skarżącego w zakresie przedmiotów zawodowych, skarżący dostarczył na etapie uzupełnienia. Żaden z przedłożonych dwóch dokumentów nie wskazywał terminu podjęcia tych przedsięwzięć zawodowych i tym samym nie mogła zostać za nie naliczona premia punktowa. Dokumenty te były opatrzone tylko datą ich wystawienia, wykraczającą poza termin określony w Regulaminie. Po przeprowadzonej ocenie wniosku o przyznanie stypendium dla skarżącego i w oparciu o uzyskaną w postępowaniu kwalifikacyjnym łączną punktację za wyniki w nauce i dodatkową punktację skarżący uzyskał 35,38 punktów. Punktacja skarżącego była niższa niż punktacja osoby znajdującej się na ostatnim miejscu listy stypendystów z technikum - 35,42. Z tej przyczyny Zarząd Województwa L. zdecydował o nieprzyznaniu stypendium i umieszczeniu skarżącego na liście uczniów z technikum ubiegających się o przyznanie stypendium, którzy z powodu limitu środków nie otrzymali stypendium na rok szkolny 2018-2019 w ramach programu stypendialnego "[...]". Organ przedstawił również szczegółowe wyliczenie punktacji skarżącego. Organ wskazał, że skarżący pismem z 27 listopada 2018 r. został poinformowany o nieprzyznaniu stypendium oraz umieszczeniu na liście uczniów ubiegających się o przyznanie stypendium, którzy z powodu limitu środków nie otrzymali stypendium w ramach programu stypendialnego "[...]". Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W wyniku powtórnej weryfikacji dokumentacji złożonej w trakcie naboru wniosków oraz po zapoznaniu się z opinią Rzecznika Funduszy Europejskich, która dotyczyła odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia Zarządu Województwa L., punktacja pozostała na uzyskanym przez skarżącego wcześniej poziomie i tym samym rozstrzygnięcie o nieprzyznaniu stypendium zostało podtrzymane, o czym poinformowano skarżącego w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. z 14 stycznia 2019 r. Organ stwierdził, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów nakładających na organ administracji publicznej obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stypendium i w związku z tym nie można mu przypisać bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli został sprecyzowany w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Zarządu Województwa L. w przedmiocie wniosku o przyznanie stypendium w ramach programu stypendialnego "[...]". W tym miejscu wyjaśnić należy, że skarżący jako organ pozostający w bezczynności wskazał wprawdzie w skardze Marszałka Województwa L. , nie ulega jednak wątpliwości, że organem administracji publicznej w tej sprawie jest Zarząd Województwa L., na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik organu i co wynika wprost z uchwały Sejmiku Województwa L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów w ramach programu stypendialnego [...]" (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2016 r., poz. 3410), powoływanej dalej jako "uchwała w sprawie regulaminu". Oznaczając organ skarżący, działający bez profesjonalnego pełnomocnika, kierował się zapewne tym, że wnioski o stypendium składa się w Urzędzie Marszałkowskim w L. lub wysyła na adres tego Urzędu. Ponadto wszelka korespondencja z wnioskodawcami prowadzona jest przez Urząd Marszałkowski, który działa jako aparat pomocniczy Zarządu Województwa L.. Wynika to z art. 45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z. 2019 r., poz. 512), który stanowi, że zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego. Pracę urzędu marszałkowskiego organizuje marszałek województwa, który jest jednocześnie kierownikiem urzędu marszałkowskiego (art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie województwa). Sąd uznał, że błędne określenie nazwy organu nie daje podstaw do jej odrzucenia. Skarga dotyczy bowiem w istocie działania Zarządu Województwa L. w sprawie wniosku skarżącego o stypendium, którego przyznanie należy do kompetencji Zarządu Województwa L.. Nie budzi zatem wątpliwości, że organem w niniejszej sprawie jest Zarząd Województwa L.. Z art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, że do zadań zarządu województwa należy w szczególności wykonywanie uchwał sejmiku województwa. Zgodnie z § 12 uchwały Sejmiku Województwa L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów w ramach programu stypendialnego "[...]", wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa. Jak wynika z treści skargi skarżący zarzuca organowi bezczynność z powodu niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania stypendium. Zdaniem skarżącego odmowa przyznana stypendium powinna mieć formę decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji. Organu tego skarżący nie wskazał. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. Podniesiony przez skarżącego zarzut jest całkowicie bezzasadny. W rozpoznawanej sprawę skarżący złożył wniosek o przyznanie stypendium w ramach programu stypendialnego "[...]". Podstawę prawną przyznania wyżej wymienionego stypendium stanowiła powołana już wyżej uchwała Sejmiku Województwa L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów w ramach programu stypendialnego "[...]", zmieniona uchwałami Sejmiku Województwa L.: nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Sejmik Województwa L. określił zasady udzielania stypendiów w ramach programu stypendialnego "[...]" na podstawie art. 18 pkt 19a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 913 z późn. zm.) w związku z art. 90t ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1457), dalej jako "u.s.o.". Zgodnie z powołanym przepisem art. 90t ust. 1, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze (art. 90t ust. 4 u.s.o.). W niniejszej sprawie skarżący w piśmie z 27 listopada 2018 r. został poinformowany o nieprzyznaniu stypendium oraz umieszczeniu na liście uczniów ubiegających się o przyznanie stypendium na lata 2018-2019 w ramach programu stypendialnego "[...]". W piśmie tym wskazano, że skarżący w postępowaniu kwalifikacyjnym uzyskał łącznie za wyniki w nauce 35,38 pkt, a więc mniej niż osoba znajdująca się na ostatnim miejscu listy stypendystów technikum – 35,42 pkt. Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały w sprawie regulaminu, decyzje w sprawie o przyznanie stypendium wydaje się w terminie 30 dni od dnia ustalenia listy wniosków negatywnie ocenionych pod względem spełnienia przez uczniów ubiegających się o stypendium warunków określonych w § 3 ust. 1, listy stypendystów oraz listy uczniów ubiegających się o przyznanie stypendium. Wraz z decyzją w sprawie przyznania stypendium uczeń wzywany jest do złożenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, indywidualnego planu rozwoju edukacyjnego, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do uchwały, tj. sformułowania celu rozwoju edukacyjnego, który uczeń zamierza osiągnąć w roku szkolnym; wskazania rezultatów, jakie zamierza uzyskać realizując cel rozwoju edukacyjnego; wskazania działań, które zamierza podjąć w kierunku osiągnięcia rezultatów; wskazania oraz uzasadnienia planowanych do poniesienia wydatków na cele edukacyjne i wskazania opiekuna dydaktycznego (§ 7 ust. 2). Z powołanych przepisów wynika więc, że stypendia przyznawane są w drodze uchwały zarządu województwa, a dopiero na podstawie tej uchwały wydawane są decyzje, o których mowa w art. 7 § 1 uchwały w sprawie regulaminu przyznawania stypendiów. Analiza treści uchwały w sprawie regulaminu prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że pojęciu decyzji zostało w niej użyte w sensie informacji organu województwa o dokonanym wyborze. Nie jest to natomiast decyzja administracyjna wydana w indywidulanej sprawie administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji. Obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium nie można również wywieść z innych przepisów uchwały w sprawie regulaminu. Przepis art. 90t ustawy o systemie oświaty nie normuje formy przyznawania świadczeń przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Sformułowanie "szczegółowe warunki udzielania pomocy", wskazuje jednoznacznie na techniczne aspekty udzielania pomocy, a więc wskazanie organów i sposobu, w jaki pomoc będzie przydzielana. Formy i zakres pomocy oznaczają m.in. wskazanie, czy pomoc będzie pieniężna, czy też rzeczowa - i w jaki sposób udzielana (np. refundacja bądź pokrywanie poniesionych kosztów, indywidualny przydział określonych środków rzeczowych, np. zeszytów bądź podręczników), a ponadto w jakiej wysokości (por. M. Pilich "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", teza 4 komentarza do art. 90t). Ustawa nie nakazuje więc przyznawania stypendiów w drodze decyzji administracyjnej. Dla uznania pisma za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym niezbędne jest ustalenie, że pismo załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) dalej jako "k.p.a.", tj. że rozstrzyga władczo o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu wynikającym z przepisu prawa. Decyzja administracyjna może być wydana tylko wówczas gdy przewiduje to przepis prawa, tj. gdy w przepisie prawa istnieje dla organu kompetencja do wydania decyzji. Wynika to z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP powtórzonej w art. 6 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 663/17). W rozpoznawanej sprawie nie istnieje przepis prawa, z którego wynika obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania stypendium, tym samym nie można organowi zarzucić, że pozostawał w bezczynności. Organ – Zarząd Województwa L., działając na podstawie obowiązujących przepisów, tj. ustawy o samorządzie województwa, ustawy o systemie oświaty oraz uchwały w sprawie regulaminu przyznawania stypendiów podjął trzy uchwały: uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie przyznania, na rok szkolny 2018-2019, stypendiów w ramach programu stypendialnego "[...]", uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie list uczniów ubiegających się o przyznanie stypendium, którzy z powodu limitu środków nie otrzymali, na rok szkolny 2018-2019, stypendium w ramach programu stypendialnego "[...]" oraz uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie list wniosków o przyznanie stypendium na rok szkolny 2018-2019, negatywnie ocenionych w ramach programu stypendialnego "[...]". Listy uczniów, którzy otrzymali stypendia oraz uczniów, którzy stypendium nie otrzymali stanowią załączniki do wyżej wymienionych uchwał. Skarżący znalazł się na liście osób, którym stypendium nie zostało przyznane z powodu limitu środków (por. załącznik do uchwały nr [...], pozycja 1). Organ nie pozostawał zatem w bezczynności w przedmiocie wniosku skarżącego. Wniosek ten został rozpatrzony zgodnie z procedurą przewidzianą w uchwale w sprawie regulaminu przyznawania stypendiów. Skarżący objęty został uchwałą nr [...], która nie została wyeliminowana z obrotu. Na podstawie tej uchwały skarżący powiadomiony został o nieprzyznaniu stypendium (k. 80 akt adm.) Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego, który podnosi, że został pozbawiony prawa do ponownej oceny wniosku o przyznanie stypendium. Wbrew argumentom skarżącego, jego wniosek o przyznanie stypendium w istocie został poddany weryfikacji dwukrotnie. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego zwróciła się do Rzecznika Funduszy Europejskich o zweryfikowanie nieprzyznania skarżącemu stypendium. W odpowiedzi z dnia 14 grudnia 2018 r. Rzecznik Funduszy Europejskich poinformował, że dokonał wnikliwej analizy dokumentacji konkursowej skarżącego i stwierdził, że ocena wniosku została przeprowadzona zgodnie z regulaminem konkursu. Rzecznik odniósł się szczegółowo do zarzutów podniesionych w zgłoszeniu oraz dokonał przeliczenia punktacji. Następnie w piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Marszałka Województwa o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W piśmie z dnia 14 stycznia 2019 r. poinformowano skarżącego, że w wyniku powtórnej weryfikacji dokumentacji złożonej w trakcie naboru wniosków, po zapoznaniu się z opinią Rzecznika Funduszy Europejskich, punktacja pozostaje na uzyskanym wcześniej poziome. Organ przedstawił zasady przyznawania punktacji i szczegółowe wyliczenie punktacji, którą uzyskał skarżący. Organ odniósł się również do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia dwóch dokumentów potwierdzających dodatkowe osiągniecia w zakresie przedmiotów zawodowych. Organ wskazał, że dokumenty te były opatrzone datą wystawienia, żaden z dokumentów nie wskazywał terminu podjęcia przedsięwzięć zawodowych. Tymczasem z regulaminu konkursu wynika, że z dokumentów potwierdzających inne osiągnięcia musi bezpośrednio wynikać termin ich podjęcia. Organowi nie można zatem zarzucić bezczynności. Skarga na bezczynność organu jest więc nieuzasadniona. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).