I SA 22/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia NSA Asesor Protokolant Piotr Piszczek Janina Kosowska Beata Jezielska (sprawozdawca) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2004 r. sprawy ze skargi A Spółka z o. o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy zmiany decyzji -oddala skargę. 2 I SA 22/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 28 sierpnia 2002 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. po rozpatrzeniu wniosku A Spółka z o.o. w S. o zmianę decyzji Nr "[...]" z dnia 24 marca 1998r. nie wyraził zgody na przedłużenie terminu wykonania zarządzeń w przedmiocie doprowadzenia właściwych warunków pracy w zakresie zgodności z normatywami higienicznymi (NDS/NDN) czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy. W uzasadnieniu podano, iż nadzór sanitarny prowadzony nad zakładem pracy od 1998r. wykazuje, że utrzymujące się przekroczenia poziomów higienicznych czynników szkodliwych dla zdrowia stanowią o realnym zagrożeniu zdrowia pracowników i mogą być przyczyną chorób zawodowych. W związku z tym przedłużenie wnioskowanego terminu nie leży w interesie społecznym. Od decyzji tej odwołała się Spółka A. Podano, iż termin wykonania nałożonych obowiązków przy obecnym poziomie technicznym i technologicznym jest prawie niewykonalny. Podniesiono, iż przeprowadzone prace remontowe, konserwacyjne oraz wykorzystanie osiągnięć nauki i techniki pozwoliło na obniżenie w ciągu 3 lat poziomu hałasu i zapylenia na poszczególnych stanowiskach pracy. Wyjaśniono, iż zakup nowych maszyny, a także poczynione zmiany organizacyjne pozwoliły na zmniejszenie ilości pracowników narażonych na hałas. Wskazano przy tym, iż pracownicy są zaopatrywani w indywidualne środki ochrony słuchu, a także są poddawani okresowym badaniom lekarskim i dotychczas nie stwierdzono przypadków choroby zawodowej. Skarżąca Spółka podała, iż nawiązała współpracę z ośrodkami naukowymi w celu opracowania rozwiązań pozwalających na poprawę warunków pracy. Wskazała ponadto, iż odmowa uwzględnienia jej wniosku spowoduje likwidację stanowisk pracy. Decyzją z dnia 21 października 2002r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazano, iż przekroczenie czynników szkodliwych utrzymuje się od 5 lat. W tym czasie Spółka wielokrotnie zwracała się o zmianę terminów badań środowiskowych i innych zaleceń pokontrolnych, na co organ wyrażał zgodę. W dalszym ciągu jednak utrzymuje się wysokie natężenie hałasu na większości stanowisk pracy, a ponad połowa pracowników jest zatrudniona w warunkach zagrożenia czynnikami szkodliwymi, co może stać się przyczyną chorób zawodowych. Podniesiono, iż podstawowe obowiązki jakie spoczywają na pracodawcy związane z ochroną zdrowia pracowników były w ostatnich latach egzekwowane przymusem. Wskazano, iż zakład pracy działający od szeregu lat powinien wdrażać działania związane z ochroną zdrowia pracowników i przedłożyć organowi konkretne dowody, iż rzeczywiście wykorzystuje osiągnięcia nauki i techniki, aby poprawić warunki pracy. Wyjaśniono, iż akceptowanie szkodliwych warunków pracy przez okres 9 lat - jak domaga się tego Spółka - przy tak dużej liczbie pracowników na nie narażonych nie jest możliwe do zaakceptowania, gdyż koszty z tytułu chorób zawodowych przy takim poziomie zatrudnienia mogą przewyższyć koszty poniesione na poprawę warunków pracy. Na powyższą decyzję skargę wniosła Spółka A zarzucając obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, iż skarżąca podejmuje działania celem obniżenia poziomu hałasu, a o ich wynikach organ był na bieżąco informowany. Wskazano, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. jako lekarz przemysłowy doskonale znał występujące problemy i podejmowane działania i nie wnosił żadnych zastrzeżeń w tym zakresie. Zarzucono ponadto, iż przed wydaniem decyzji strona nie była informowana o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, czym naruszono podstawowe zasady działania administracji państwowej w praworządnym państwie. Skarżąca podała, iż zwracała się do organu o podanie jakiego rodzaju dowody ma przedłożyć, lecz nie uzyskała na tę okoliczność żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 Kodeksu postępowania administracyjnego zaliczane jest do trybów nadzwyczajnych. Przepisy te stwarzają możliwość uznaniowego działania organów administracji publicznej tak w interesie społecznym, jak i interesie strony. Wyjaśniono, iż kilkakrotnie zmieniano terminy realizacji nałożonych obowiązków, a w zakładzie pracy w dalszym ciągu występują podwyższone wskaźniki narażenia zawodowego, co przyznaje sam skarżący. Ponadto powołano się na fakt, iż w ostatnich latach do Wojewódzkiego Zakładu Medycyny Przemysłowej w O. wpłynęły dwa wnioski z podejrzeniem o chorobę zawodową u pracowników zatrudnionych w Spółce. Organ wyjaśnił, iż strona miała zapewniony udział w postępowaniu o czym świadczy szeroka korespondencja, a sprawa dowodów jakie winna przedłożyć była wielokrotnie omawiana podczas kontroli przeprowadzanych w zakładzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie w niniejszej sprawie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej podjęcia. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Przede wszystkim należy podnieść, iż przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był wniosek skarżącej o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 2 października 1997r. nakładającej obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie norm higieniczno-sanitarnych, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków. Zatem podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wprawdzie decyzja, której dotyczył wniosek skarżącej jest decyzją nakładającą obowiązki, lecz w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "nabycia praw" w rozumieniu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć szeroko, przyjmując iż każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, iż także decyzja nakładająca obowiązki ma znamiona decyzji, z której strona "nabyła prawo", gdyż decyzja taka kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą (tak w wyroku NSA z dnia 23 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 1515/96, niepublik., a także w wyroku NSA z dnia 27 maja 203r. sygn. akt IV SA 3205/01 opulik. M.Prwan. z 2003r. Nr 14 póz. 627). Zważyć należy, iż z treści cytowanego art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie nie oznacza to całkowitej dowolności organu, lecz ogranicza kontrolę sądu administracyjnego, sprawowanej pod kątem legalności aktów administracyjnych, jedynie do badania, czy przed podjęciem rozstrzygnięcia organ dokonał oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i czy ocena ta wynika z racjonalnych i logicznych motywów. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż skarżąca dotychczas nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków dotyczących doprowadzenia warunków pracy do zgodności z normatywami higienicznymi, określonych w decyzji z dnia 24 marca 1998r. Zważyć przy tym należy, iż termin w którym miała wykonać te obowiązki ustalony został pierwotnie na dzień 30 grudnia 1998r., a w odniesieniu do niektórych obowiązków na dzień 30 grudnia 1999r. Następnie decyzją z dnia 14 marca 2001r. termin ten na wniosek strony został przedłużony do dnia 31 maja 2001 r. i 30 czerwca 2002r. Zatem podanie z dnia 16 lipca 2002r., w którym skarżąca zwróciła się przedłużenie terminu wykonania obowiązków do dnia 31 grudnia 2006r. był kolejnym wnioskiem w tej sprawie. W tym stanie faktycznym odmowa uwzględnienia żądania strony jest zasadna. Podkreślić przy tym należy, iż zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadku, gdy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowiska organów, iż przeciwko zmianie decyzji zgodnie z wnioskiem strony, przemawia interes społeczny. Bezpieczeństwo i higiena pracy są wartościami szczególnie chronionymi w polskim ustawodawstwie prawa pracy, co wynika przede wszystkim z ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r. Nr 21 póz. 94 ze zm.), jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, iż interes społeczny przemawia za jak najszybszą realizacją obowiązków w zakresie stworzenia przez skarżącą warunków pracy zgodnych z normami higienicznymi, a nie za dalszym przedłużaniem terminu w którym ma to nastąpić. Nie można także uznać, iż argumenty podnoszone przez stronę uzasadniają uwzględnienie jej wniosku. O ile nawet skarżąca -jak twierdzi - podejmuje działania celem wyeliminowania przekroczeń poziomów higienicznych czynników szkodliwych dla zdrowia, to kontrole przeprowadzone w zakładzie nie potwierdzają ich skuteczności. Wyniki dokonywanych pomiarów w różnym okresie czasu nie wskazują bowiem na trwałe tendencje w zakresie poprawy warunków pracy, a jedynie na chwilową ich poprawę lub pogorszenie. Za uwzględnieniem wniosku strony nie mogą też przemawiać argumenty o charakterze ekonomicznym, gdyż na skarżącej jako przedsiębiorcy spoczywa obowiązek stworzenia odpowiednich warunków pracy, niezależnie od kosztów z tym związanych. W tej sytuacji ocena organów odnośnie braku podstaw do uwzględnienia wniosku strony nie nasuwa zastrzeżeń. Natomiast odnosząc się do kwestii naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wskazać należy, iż okoliczność ta miałaby znaczenie tylko w przypadku, gdyby naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie podstawą do wydania decyzji była dokumentacja zebrana przez organ w ramach nadzoru sanitarnego sprawowanego nad zakładem, a strona znała poczynione w tym trybie ustalenia, o czym świadczy znajdująca się w aktach korespondencja. Wprawdzie w myśl art. 10 ust. Kodeksu postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, ale z powyższych względów uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) skargę należało oddalić.