I SA 2440/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Asesor WSA Alicja Jaszczak-Sikora (Spr.) Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Pasłęku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 września 2003 r. Nr PN. 0911-294/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr VIII/52/03 Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 29 sierpnia 2003 r.- oddala skargę. I /. W dniu 29 sierpnia 2003 r. Rada Miejska w Pasłęku, działając na podstawie art. 21 ust l pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, póz. 733 ze zmianami), podjęła uchwałę Nr VIII/52/03 w sprawie ustalenia zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz kryteriów wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności. W § 12 ust. l uchwały ustalono, iż przez sytuację materialną kwalifikującą do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego rozumie się sytuację , w której wysokość łącznego dochodu wnioskodawcy i osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkania , nie uprawnia do dodatku mieszkaniowego. Nieważność tej uchwały stwierdził Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 września 2003 r. nr PN.0911-294/03. wydanym na podstawie przepisu art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zmianami) W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż ustalając wysokość dochodu gospodarstwa, uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony Rada przyjęła dochód minimalny, uprawniający gospodarstwo domowe do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych . Zdaniem wojewody, postanowienie uzależniające prawo do lokalu komunalnego od dochodów wyższych aniżeli dochody uprawniające do dodatku mieszkaniowego jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa a w szczególności z art. 4 cytowanej ustawy. Zadaniem Rady jest bowiem zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Poprzez ustalenie minimalnego progu dochodowego, uprawniającego do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych, Rada pozbawia te właśnie gospodarstwa jakiejkolwiek możliwości zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, do czego jest zobowiązana w myśl przepisów prawa. Ponieważ zaś określenie owego dochodu jest jednym z istotnych elementów zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, określanych przez Radę na podstawie art. 21 ustawy, brak tych postanowień powoduje, iż znaczna część postanowień określających te zasady nie może być wykonywana. Tym samym fakt, iż § 12 ust l uchwały jest sprzeczny z prawem, musi skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w Pasłęku wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 21 ust 3 pkt l ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, polegające na wyrażeniu błędnego poglądu, iż Rada Miejska, ustalając w § 12 ust l przedmiotowej uchwały wymóg spełnienia określonej sytuacji materialnej w stosunku do osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, pozbawiła możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstwa mieszkaniowe o niskich dochodach, mimo że między innymi w stosunku do tych gospodarstw przewidziana jest możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych poprzez zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego - zgodnie z zapisem § 14 uchwały, co czyni zadość wymogowi z art. 23 ust 2 w związku z art. 23 ust 3 pkt l wymienionej ustawy. Uzasadniając swe stanowisko skarżąca stwierdziła m.in., iż zgodnie z art. 21 ust 3 pkt l ustawy o ochronie praw lokatorów (...), określając zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy, należy wskazać między innymi wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Ustawodawca dopuszcza zatem możliwość przyjęcia kryterium dochodu gospodarstwa domowego jako jednego z warunków oddania w najem lokalu na czas nieoznaczony. Gospodarstwa domowe nie spełniające wskazanego w uchwale pułapu dochodu posiadają prawo ubiegania się na terenie gminy o najem lokalu socjalnego. Nie jest zatem tak, że gospodarstwa te są pozbawione możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Zdaniem organu nadzoru, skarga, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, winna zostać wniesiona przez osobę uprawnioną do reprezentacji gminy na zewnątrz a więc przez burmistrza miasta lub umocowanego przez niego pełnomocnika. W niniejszej sprawie natomiast skargę wniósł pełnomocnik procesowy działający na mocy pełnomocnictwa udzielonego przez przewodniczącego rady miejskiej. Umocowanie takie jest wadliwe, co powoduje iż skarga złożona została przez osobę nieuprawnioną i jako taka zasługuje na odrzucenie. Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutu skargi organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Jego zdaniem, w przepisie art. 21 ust 3 pkt l ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, upoważniającym radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, chodzi o określenie wysokości dochodów maksymalnych. Odmienne zastosowanie pojęcia "kryterium dochodowe" doprowadziłoby do wniosku, iż gmina może skutecznie uchylić się od obowiązku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem mieszkaniowy zasób gminy tworzony jest w określonym celu, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Wojewoda poparł swe stanowisko wyrokiem z dnia 6 marca 2003 r., w uzasadnieniu którego Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż przepis art. 21 ust 3 pkt l ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nie upoważnia rady gminy do określenia minimalnego dochodu gospodarstwa domowego, bez uzyskiwania którego zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego byłoby niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 z późniejszymi zmianami). W pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię podniesioną w odpowiedzi na skargę , czy została ona wniesiona przez osobę uprawnioną. W systemie organów gminy organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych, w tym również w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, jest jej wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wynika to z treści art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz Uz 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zmianami) W niniejszej sprawie co prawda pełnomocnictwo zostało udzielone radcy prawnemu przez Przewodniczącego Rady , lecz w toku postępowania przed Sądem czynność ta została konwalidowana poprzez udzielenie pełnomocnictwa przez Burmistrza , który też potwierdził wszystkie czynności dokonane w sprawie przez działającego już w sprawie pełnomocnika. Wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu w przedmiocie odrzucenia skargi i należało ją rozpoznać co do meritum. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. , kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stanowi o tym art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie , co wynika z art. 86 ustawy, jest wojewoda , który zakwestionował zgodność z prawem § 12 przedmiotowej uchwały, podjętej na podstawie art. l ust. l pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, póz. 733 ze zm.) zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów (...) Przepis ten stanowi delegację ustawową udzieloną radom gminy do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy . Według art. 21 ust. 3 pkt. l tejże ustawy zasady wynajmowania lokali powinny w szczególności określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nie oznaczony i lokalu . Norma ta upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Z redakcji przepisu należy jednak wnioskować, iż ustawodawca nie miał na myśli dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Nie można bowiem zapominać w jakim celu tworzony jest mieszkaniowy zasób gminy. Przepis art. 20 ust. l ustawy o ochronie praw lokatorów (...) wyraźnie wskazuje, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy. Zadaniem tym jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Skutkiem przyjętego przez stronę skarżącą kryterium dochodowego, określonego w § 12 uchwały, byłoby pozbawienie możliwości uzyskania lokali gminnych przez osoby o niskich dochodach, uprawniających do dodatku mieszkaniowego, to jest osób najuboższych, nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Tym samym rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z obowiązkiem nałożonym na gminy przez art. 4. cytowanej ustawy to jest tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej i zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego, iż będzie istniała możliwość zaspokojenia tychże potrzeb przez zapewnienie osobom o niskich dochodach lokali socjalnych. Jest to bowiem zupełnie inna kategoria prawna, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), gdzie ustawodawca wyraźnie rozgranicza obowiązek zapewnienia przez gminę lokali socjalnych i obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Zawężenie grupy osób mogących skutecznie ubiegać się o zawarcie umowy najmu mieszkania komunalnego tylko do osób uzyskujących dochody nieuprawniające do dodatku mieszkaniowego jest sprzeczne z celem omawianej ustawy i bezpodstawnie pozwoliłoby gminie uchylić się od ustawowego obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela podobne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 6 marca 2003r. sygn. II SA/ Wr 2887/02. Wobec powyższych okoliczności należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia przez organ nadzorczy art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i pozbawienia go możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ( art. 10 § l k.p.a.) stwierdzić należy, że zarzut ten tylko częściowo okazał się zasadny. Istotnie organ nadzoru, wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały winien był zawiadomić o tym organ gminy. Obowiązek taki wynika z treści art. 91 ust.5 w związku z art. 61 §1 i 4 k.p.a. i został potwierdzony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002r. OPS 9/02 ( publ.ONSA 2003/2/43) Skarżący w piśmie z dnia 26 lipca 2004r. powołał się jednak tylko na tezę tej uchwały, pomijając milczeniem jej uzasadnienie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazuje, iż rzeczą sądu administracyjnego będzie każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił stronę możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wadliwym byłoby bowiem uchylanie rozstrzygnięcia wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że brak zawiadomienia nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego i dlatego uchybienie to pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.