I SA/Ol 133/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Podmiotu A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi nieselektywnie z nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] nr [...] i nr [...] za miesiąc lipiec 2021 r. oddala skargę. Skarga Podmiotu A (dalej: "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium") utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta (dalej: "organ I instancji") z [...] określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi nieselektywnie z nieruchomości położnej w R. przy ul. [...] nr [...] i nr [...] w wysokości 7.308 zł za lipiec 2021 r. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało wskutek zawiadomienia ze strony przedsiębiorstwa wykonującego na terenie Gminy usługę odbioru i zagospodarowania odpadów z nieruchomości zamieszkałych, dotyczącego rozbieżności postępowania z odpadami przez mieszkańców ww. budynków. Nieprawidłowości w tym zakresie potwierdzone zostały w toku kontroli przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniach 13, 20 i 27 lipca 2021 r. podczas których stwierdzono w pojemnikach na odpady zmieszane obecność odpadów podlegających segregacji tj.: odpadów biodegradowalnych, opakowań z tworzyw sztucznych i metalu, papieru i tektury oraz szkła. Ustalenia dokonane podczas tych kontroli legły u podstaw wydania przez organ I instancji opisanej na wstępie decyzji z [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji ocenił, że okoliczności sprawy jednoznacznie świadczą o naruszeniu Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, co w świetle art. 6ka i 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.); dalej: "u.c.p.g.", skutkuje określeniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej iloczyn osób zamieszkujących nieruchomość (126) i stawki opłaty podwyższonej (58 zł). W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6ka u.c.p.g., a także przepisów postępowania, tj.: art. 124, art. 180, art. 181, art. 187 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.); dalej: "Op". Wskazała przy tym na brak podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie, że strona nie dopełniła obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W oparciu o te zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu Kolegium oceniło, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że w lipcu 2021 r. odpady z ww. nieruchomości nie były prawidłowo segregowane. W tym zakresie wskazało w szczególności na protokoły kontroli wraz z dokumentacją zdjęciową dowodzące, że w pojemnikach na odpady zmieszane znajdowały się odpady podlegające segregacji, tj.: odpady biodegradowalne, opakowania z tworzyw sztucznych i metalu, papier i tektura oraz szkło. W tych okolicznościach za uprawnione uznało wszczęcie postępowania i w konsekwencji wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie przy zastosowaniu stawki miesięcznej w wysokości 58 zł od jednego mieszkańca tj. opłaty podwyższonej wynikającej z § 3 ust. 1 uchwały Nr [...]. Kolegium wywiodło, że niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych polega na nieumieszczeniu odpadów w urządzeniach (pojemnikach lub workach) przeznaczonych na zbieranie frakcji, do której należą, a więc na mieszaniu odpadów podlegających selektywnej zbiórce. Przyjęło, że do naruszenia powyższego obowiązku dochodzi również wtedy, gdy określona (np. przeważająca, znaczna) część odpadów jest prawidłowo umieszczana w odpowiednich kontenerach, a w odniesieniu do pozostałej części wymóg ten nie jest zachowany. Uznało bowiem, że selektywna zbiórka odpadów komunalnych nie jest zachowana, gdy ich część - nawet minimalna - jest zbierana z naruszeniem zasad segregacji. Zwróciło przy tym uwagę, że ustawodawca w art. 6ka u.c.p.g. nie posłużył się zwrotem określającym częstotliwość naruszenia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazało, że z uzasadnienia projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (VIII kadencja, druk sejm, nr 3495) wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie dyspozycją art. 6ka tych właścicieli nieruchomości, którzy nie chcą selektywnie zbierać odpadów i np. notorycznie w pojemnikach na odpady zmieszane umieszczają odpady, które powinny być gromadzone selektywnie w pojemnikach na papier, metale i tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady ulegające biodegradacji. Przepis ten nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika. Kolegium podniosło, że także w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jednokrotne w danym miesiącu stwierdzenie zmieszania odpadów należy uznać za incydentalne, a więc nieprowadzące do wymierzenia podwyższonej opłaty. Przyjęło zatem, że przynajmniej dwukrotne stwierdzenie zmieszania odpadów w ciągu jednego miesiąca może stanowić podstawę do określenia wysokości opłaty według stawki opłaty podwyższonej. Podkreśliło, że w niniejszej sprawie miało to miejsce trzykrotnie i to pomimo uprzedniego zawiadomienia strony o terminie i godzinie kontroli. W tym stanie rzeczy Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, który uznał, że trzykrotne niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych dawało podstawę do określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że choć spełnienie wymogów segregacji w odniesieniu do budynków wielolokalowych może okazać się w praktyce trudne, to jednak w gestii zarządcy leży maksymalne zabezpieczenie altany śmietnikowej gwarantujące, że prawidłowo segregowane przez mieszkańców odpady pozostaną w przeznaczonych na poszczególne frakcje pojemnikach. Dodało, że segregowanie odpadów powinno być zasadą, do której realizacji należy dążyć przy zastosowaniu zarówno środków edukacyjnych, jak i prawem przewidzianych opłat sankcyjnych. W skardze zarzucono naruszenie art. 6ka u.c.p.g. poprzez błędne zastosowanie w decyzji z uwagi na brak podstaw do przyjęcia, że nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 tej ustawy. W oparciu o ten zarzut wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że intencją ustawodawcy w zakresie wprowadzenia do porządku prawnego art. 6ka u.c.p.g. nie było karanie właścicieli nieruchomości za każde ewentualne naruszenie obowiązku selektywnej zbiórki. Przyjęto bowiem, że przepis ten miał być używany wtedy, gdy umieszczanie odpadów w sposób nieselektywny jest notoryczne, a właściciel nieruchomości nie wykazuje woli ku temu, aby zbiórka była prowadzona w sposób selektywny. Oceniono, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do twierdzenia o notorycznie istniejących nieprawidłowościach, czego potwierdzeniem jest fakt, iż organ dla uzasadnienia swych racji w tym zakresie powołuje się jedynie na 3 kontrole przeprowadzone na przestrzeni zaledwie kilkunastu dni. Zdaniem strony, możliwość stwierdzenia notoryjności braku realizacji obowiązku segregacji odpadów uzależniona jest od częstotliwości wywozu odpadów. Przyjęto, że w przypadku niewielkich obiektów mieszkalnych, w których usługa wywozu odpadów świadczona jest raz w tygodniu, czy w przypadku szkła raz w miesiącu, nawet dwu czy trzykrotne stwierdzenie niewłaściwej segregacji może skutkować zastosowanie stawki sankcyjnej. Natomiast w przypadku wielomieszkaniowych bloków mieszkalnych uznano, że skoro wywóz, szczególnie niektórych kategorii odpadów, następuje z dużą częstotliwością, to dla stwierdzenia notoryjności niewłaściwej segregacji odpadów należy udokumentować odpowiednio więcej takich przypadków, szczególnie gdy przypadków tych nie udokumentowano w krótkich przedziałach czasowych. Zauważono, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy prowadzące postępowanie nie analizowały w żaden sposób częstotliwości wywozu odpadów, o czym świadczy treść obu decyzji. W tych okolicznościach oceniono, że organy w sposób nieprawidłowy przypisały skarżącej odpowiedzialność za notoryczność w zakresie umieszczania odpadów w sposób nieselektywny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Natomiast strona, w piśmie procesowym z 22 marca 2022 r. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie zdalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi nieselektywnie z nieruchomości. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 6ka u.c.p.g. W świetle tego przepisu, "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości (ust. 1). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 (ust. 3)". Przepis art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1". Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., "ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością". Stosownie zaś do art. 2 ust. 3 u.c.p.g., "jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową". Z art. 6ka u.c.p.g. wynika, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów, dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości – "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku. Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów. Ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W analizowanym przepisie nie ma mowy o "uporczywości", czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji. Treść przepisu jednoznacznie natomiast wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryjny, podobnie jak nie ma znaczenia to, w jakim stosunku pozostają względem siebie stwierdzenie niesegregowania odpadów do częstotliwości ich odbioru (zob. wyrok NSA z 30 marca 2022 r., III FSK 4846/21, dostępny on-line, tak jak i inne powołane w tym uzasadnieniu wyroki, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie stanowi wystarczającego oparcia dla uwzględnienia wskazanych przesłanek uporczywości/notoryjności odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej u.p.c.g. Uzasadnienie projektu ustawy nie ma charakteru normatywnego, nie jest elementem stanu prawnego. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby w akcie tym doszukiwać się treści normatywnych, w szczególności aby na jego podstawie wywodzić przesłanki, które mają być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Wola ustawodawcy winna wynikać z tekstu ustawy. Wykładnię polegającą na odkodowaniu intencji prawodawcy na podstawie materiałów przygotowawczych powstałych m.in. w procesie legislacyjnym należy uznać za dopuszczalną, jednak może ona zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykładnia literalna nie doprowadzi interpretatora do zadowalających rezultatów w zakresie odkodowania treści normy prawnej. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przypadku treści norm prawnych odkodowywanych z art. 6ka u.p.c.g. Z uregulowań zawartych w u.c.p.g. wynika bowiem, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. stanowi zaś wprost, że niesegregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę. Wymaga przy tym podkreślenia, że podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny, czy nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, to oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. Tymczasem system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat jednostki samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższą argumentację, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko judykatury, że wykładnia gramatyczna ww. przepisów oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów (tak m.in. w wyrokach: WSA w Szczecinie z 4 marca 2021 r., I SA/Sz 978/20; WSA w Szczecinie z 10 lutego 2022 r., I SA/Sz 922/21; WSA w Krakowie z 20 września 2021 r., I SA/Kr 808/21, NSA z 18 października 2018 r., II FSK 984/18). W kontrolowanej sprawie nieprzestrzeganie przyjętej zasady segregacji odpadów w miesiącu lipcu 2021 r. stwierdzone zostało podczas aż trzech kontroli przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji. Okoliczność ta jest niesporna pomiędzy stronami i nie budzi także zastrzeżeń Sądu w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej. Tym samym, prawidłowe było określenie za ten miesiąc opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwzględnieniem stawki opłaty podwyższonej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.