I SA/Ol 172/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.) Protokolant Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie postępowania egzekucyjnego postanawia odrzucić skargę. Sygn. akt I SA/Ol 172/08 Uzasadnienie Pismem z dnia 25 lutego 2008 r. K.P. zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o wycofanie tytułów wykonawczych z powodu przedawnienia objętych nimi należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za 1999 i 2000 r.. W ocenie strony należności te przedawniły się odpowiednio w sierpniu 2004 r. i sierpniu 2005 r. Dalej skarżąca podniosła, że dziesięcioletni termin przedawnienia dotyczy należności z tytułu składek powstałych po 1 stycznia 2003 r. i zgodnie z zasadą "prawo nie działa wstecz" nie dotyczy zobowiązań powstałych przed tą datą. Postanowieniem z dnia "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazując jako podstawę prawną art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.e.a., przekazał zgodnie z właściwością rzeczową pismo strony z dnia 25 lutego 2008 r. wierzycielowi – Dyrektorowi Wojewódzkiego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku prowadzonego przeciw stronie postępowania egzekucyjnego doszło do zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt I Co 301/08, wyznaczył komornika sądowego do dalszego prowadzenia egzekucji. Mając na uwadze powyższe, Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia podania strony. W jego ocenie, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy był Dyrektor Wojewódzkiego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ze względu na fakt, iż to na wierzycielu spoczywa obowiązek niezwłocznej aktualizacji należności objętych tytułami wykonawczymi. W przypadku zaś uznania argumentów wnioskodawczyni za uzasadnione, zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego, wierzyciel ma obowiązek wystąpić do organu egzekucyjnego z żądaniem umorzenia egzekucji. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 oraz § 4 u.p.e.a. nie wyraził zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr "[...]" – "[...]". W uzasadnieniu podniósł, że strona prowadząc działalność gospodarczą doprowadziła do powstania zadłużenia w wysokości 287,63 zł. Stwierdził, że należności objęte wymienionymi tytułami nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. Wniosek ten wyprowadził z treści art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r., który przewidywał, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Dyrektor Oddziału ZUS wskazał, że ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) znowelizowano od dnia 1 stycznia 2003 r. treść art. 24 w/w ustawy w ten sposób, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, chyba że bieg terminu przedawnienia został zawieszony. W ocenie Dyrektora Oddziału ZUS przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do zobowiązań, które powstały do dnia 31 grudnia 2002 r. i nie wygasły przed dniem 1 stycznia 2003 r., a więc także do sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie egzekucyjne dotyczy należności za lipiec, sierpień 1999 r. oraz lipiec, sierpień 2000 r., które w dniu 1 stycznia 2003 r. były wymagalne. Ponadto, powołując art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Dyrektor Oddziału ZUS w pouczeniu wskazał, iż na niniejsze postanowienie nie przysługuje zażalenie. W złożonej skardze na działanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych strona podniosła, iż w jej ocenie przedawnienie należności z tytułu zaległych składek nastąpiło w 2004 r. i 2005 r. W uzasadnieniu ponowiła argument o naruszeniu zasady niedziałania prawa wstecz poprzez przedłużenie tego terminu do 10 lat. Wskazała, że 5 – letni termin przedawnienia jako prawo nabyte mógłby być wydłużony jedynie wskutek zmian w prawie. W jej ocenie każda inna interpretacja przepisów prawa jest próbą ukrycia własnych błędów organu w terminach egzekwowania zaległości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ZUS, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawione w postanowieniu z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przystępując do badania zasadności skargi, w pierwszej kolejności ocenić należało jej dopuszczalność. Biorąc bowiem pod uwagę stan postępowania egzekucyjnego dotyczącego tytułów wykonawczych skierowanych przez wierzyciela (ZUS) do egzekucji oraz podjęte dotychczas przez organ egzekucyjny czynności, kwestia ta nasuwała się w sposób oczywisty. Dla jasności stanowiska sądu w kwestii dopuszczalności skargi konieczne jest wskazanie na wstępie, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia pojęcia "postępowanie egzekucyjne" i "egzekucja". Przez pojęcie "postępowanie egzekucyjne" należy rozumieć uregulowane prawem procesowym poszczególne czynności podejmowane przez organy egzekucyjne i inne podmioty postępowania egzekucyjnego mające na celu wykonanie obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne obejmuje więc stosowanie środków egzekucyjnych a także inne czynności procesowe podejmowane przez inne podmioty niż organ egzekucyjny. Egzekucja administracyjna to stosowanie przez organy egzekucyjne środków przymusu w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego ciążących na nim obowiązków oraz podejmowanie przez organy egzekucyjne działań zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z art.6 u.p.e.a. wierzyciel ma obowiązek podjęcia działań służących wykonaniu ustalonego obowiązku. Tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych uregulowano w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 137, poz.1541 ze zm.). Zaznaczyć należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani kodeks postępowania administracyjnego - stosowany odpowiednio w przypadkach nienormowanych w u.p.e.a .- nie przewidują instytucji odmowy wszczęcia postępowania. O dopuszczalności postępowania rozstrzyga się poprzez podjęcie rozstrzygnięcia co do umorzenia postępowania. Tak więc na wierzycielu ciąży obowiązek doprowadzenia do wykonania ustalonego zgodnie z prawem obowiązku, a ochronę interesów zobowiązanego na etapie prowadzenia egzekucji należności pieniężnych ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje wprowadzając różne instytucje jak: wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, zawieszenie tego postępowania a w ostateczności jego umorzenie. Odnosząc się do skargi w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że strona wniosła tę skargę na działanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie precyzując jakiego aktu lub czynności Zakładu skarga ta dotyczy. Z uwagi jednakże na wskazane przez stronę naruszenie prawa – bezprawne zajęcie świadczenia z ubezpieczenia społecznego, treść uzasadnienia skargi odnoszącą się wprost do argumentacji postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS z dnia "[...]" w zakresie odmowy uznania za zasadny zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek oraz datę złożenia skargi, uznać należy, iż skarga ta została wniesiona na wskazane wyżej postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS. Mając na uwadze powyższe, koniecznym jest wskazanie na przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. i ustalenie, czy na wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego w charakterze wierzyciela przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z treści art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) wynika natomiast, iż od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Doręczone stronie skarżącej postanowienie z dnia "[...]" zawierało stosowne pouczenie o braku trybu instancyjnej kontroli orzeczenia Dyrektora Oddziału ZUS. Z powyższych względów, wynik badania dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie jest negatywny, a to skutkuje odrzuceniem skargi. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie było niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 – 5 tego artykułu. Uznać zatem należy, że wniesienie skargi na postanowienie, od którego ustawodawca nie przewidział środka odwoławczego, jest niedopuszczalne stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Odrzucenie skargi jest w niniejszej sprawie konieczne ze względu na brak środka zaskarżenia w stosunku do postanowienia ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela. Jednakże podnieść jednocześnie należy, iż wskutek braku trybu zaskarżenia strona nie traci możliwości obrony swych praw. Pismem z dnia 25 lutego 2008 r., adresowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego, strona wniosła o "wycofanie tytułów wykonawczych jako prawnie niedopuszczalnych". Przyznać należy, iż wniosek strony był w istocie wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego, gdyż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje "wycofania tytułów", i tak też został potraktowany zarówno przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, jak i Dyrektora Oddziału ZUS. Stosownie do art. 59 § 3 u.p.e.a. w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego (...). Z kolei przepis § 4 powołanego przepisu stanowi, że postanowienie to wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. Na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 59 § 5 u.p.e.a.). Art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. określa jedną z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Niewątpliwie stwierdzenie przedawnienia dochodzonych należności jest objęte dyspozycją powołanego przepisu i stanowiłoby podstawę umorzenia postępowania. Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści powołanej regulacji, co prawda organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jednak jest on obowiązany do chociażby sprawdzenia, czy obowiązek ten nie wygasł. Z powołanego przepisu wynika również, że obowiązek sprawdzenia ciąży na organie egzekucyjnym, a ustawodawca nie przewidział związania stanowiskiem wierzyciela w tej kwestii. Świadczy o tym także zapis w § 5, gdzie zapisano, iż na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Zatem stanowisko wierzyciela w sprawie umorzenia na podstawie art. 59 u.p.e.a., o ile takie zostanie wyrażone (a przepisy nie stanowią o obowiązku uzyskania stanowiska wierzyciela), podlegać musi samodzielnej ocenie organu egzekucyjnego. Postanowienie wydane przez Dyrektora Oddziału ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela mogłoby ewentualnie stanowić jedynie element postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez właściwy organ egzekucyjny. Reasumując, jak wskazano wyżej, odrzucenie skargi jest w niniejszej sprawie konieczne ze względu na to, że ustawodawca nie przewidział trybu instancyjnego w zakresie postanowień wydawanych przez ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela. Niemniej jednak strona nie ponosi żadnych negatywnych konsekwencji braku tego trybu, gdyż postępowanie z wniosku strony z dnia 25 lutego 2008 r. winno zakończyć się wydaniem przez właściwy organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu bądź odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, co do którego przewidziano w przepisach prawa pełną kontrolę instancyjną oraz drogę sądową. Z faktu, że do prowadzenia egzekucji ze świadczeń wypłacanych przez ZUS wyznaczony został komornik sądowy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 7 lutego 2008 r. nie wynika, że Urząd Skarbowy przestał być organem egzekucyjnym dla tytułów wykonawczych skierowanych przez ZUS. Zbieg egzekucji do tego samego przedmiotu tj. świadczenia rentowego oznacza, że nie może być ona dalej prowadzona w tym zakresie przez inny organ egzekucyjny niż wyznaczony przez sąd, ale postępowanie egzekucyjne prowadzone dotychczas przez Naczelnika Urzędu Skarbowego powinno być kontynuowane - jeśli zachodzi taka potrzeba. W rozpatrywanej sprawie taka potrzeba zachodzi w związku z tym, że strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Gdyby bowiem uznać, że od daty uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego t.j. od dnia 17 marca 2008 r. wszelkie kwestie związane z postępowaniem egzekucyjnym przechodziły do kompetencji komornika sądowego, to de facto strona nie miałaby możliwości podnoszenia skutecznie w toku sądowego postępowania egzekucyjnego argumentów przemawiających jej zdaniem za umorzeniem tego postępowania. Sądowy organ egzekucyjny działa na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego (dalej powoływanego jako k.p.c.), które przewidują środki obrony dłużnika przed prowadzeniem egzekucji. Wśród nich jest środek w postaci powództwa opozycyjnego przewidzianego w art.840 k.p.c. pozwalający m.in. powołać się na zarzut przedawnienia. W drodze powództwa opartego na art.840 k.p.c. dłużnik może żądać pozbawienia tytułu wykonawczego wykonalności w całości lub w części bądź w części albo jego ograniczenia. Jest to zatem środek prawny zmierzający do zwalczania tytułu wykonawczego w całości lub w części. W drodze powództwa przewidzianego w art.840 k.p.c. można jednak zwalczać tylko sądowy tytuł wykonawczy i to bez względu na to od jakiego organu pochodzi tytuł egzekucyjny. Decydujące znaczenie ma tylko to, czy tytułowi egzekucyjnemu sąd nadał klauzulę wykonalności. Jeżeli więc administracyjny tytuł egzekucyjny nie został zaopatrzony w sądową klauzulę wykonalności, to właściwy jest tylko wniosek o umorzenie lub zawieszenie postępowania( art.59 i 56 u.p.e.a.) a powództwo o pozbawienie tytułu w pochodzącego od organu administracji wykonalności jest niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie taka właśnie zachodzi sytuacja - tytuły wykonawcze będące podstawą egzekucji składek na ubezpieczenie społeczne pochodzą od organu administracji państwowej i nie zostały zaopatrzone w sądową klauzulę wykonalności - zatem nie wchodzi w grę powództwo oparte na art.840 § 1 pkt 1 k.p.c., a jedynie wniosek mający swą podstawę w art.59 u.p.e.a. Oznacza to, że dla zagwarantowania ochrony interesów strony zobowiązanej konieczna jest kontynuacja postępowania egzekucyjnego wywołanego wnioskiem strony o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie umorzenia. Tylko administracyjny organ egzekucyjny może wydać takie postanowienie, gdyż art.59 § 4 u.p.e.a. wyraźnie określa jaki organ ma kompetencję do wydania takiego postanowienia. Gdyby zatem postanowienie było wydane, to zarówno zobowiązanemu jak i wierzycielowi przysługiwałoby zażalenie do organu odwoławczego a w dalszej kolejności ewentualnie skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli administracyjny organ egzekucyjny zdecydowałby o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, to skutkiem tego umorzenia byłoby również to, że dalsze prowadzenie egzekucji (stanowiącej element szeroko rozumianego administracyjnego postępowania egzekucyjnego) przez sądowy organ egzekucyjny nie byłoby możliwe. Ponownie należy w tym miejscu podkreślić, że w przypadku zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do tego samego przedmiotu lub prawa majątkowego, decyzja o wyznaczeniu organu właściwego do dalszego prowadzenia egzekucji z danej rzeczy lub prawa majątkowego należy do sądu, ale decyzja ta nie dotyczy całej egzekucji administracyjnej i sądowej a jedynie tej jej części, która jest objęta zbiegiem. Oznacza to, że czynności w zakresie egzekucji z rzeczy lub praw dłużnika nieobjętych zbiegiem, każdy z organów dokonuje samodzielnie w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego ( por. Kodeks Postępowania Cywilnego Praktyczny komentarz pod redakcja Andrzeja Jakubeckiego Wyd.Zakamycze 2005 r. str.1150).Konieczne jest w takiej sytuacji uwzględniania skutków działań jednego organu w postępowaniu przed innym organem w ramach tzw. szeroko pojmowanego zbiegu egzekucji. Reasumując stwierdzić zatem należy, że z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia (nie wydano postanowienia orzekającego co do wniosku o umorzenie postępowania) skarga strony nie jest dopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.