I SA/Ol 174/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Protokolant Lidia Wachowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi MM na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oraz odmowie przyznania płatności 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie polega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" o uchyleniu w całości decyzji własnej z dnia "[...]" w sprawie przyznania M.M. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oraz o odmowie przyznania płatności. Z akt administracyjnych wynika, że po rozpatrzeniu wniosku M.M. o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]" przyznał wnioskodawczyni pomoc finansową w łącznej wysokości 29.280,12 zł. Przyznana pomoc finansowa miała zostać wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 17, poz. 142 ze zm.) – zwane dalej "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r.". W związku z niezłożeniem przez beneficjentkę oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW, organ zawiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie uchylenia decyzji z dnia "[...]" o przyznaniu pomocy finansowej. W odpowiedzi na powyższe pismo beneficjentka złożyła podanie z prośbą o przedłużenie terminu wykonania zobowiązania do dnia 31 czerwca 2009r. Następnie w dniu 3 października 2008 roku do Biura Powiatowego ARiMR w I. wpłynęło oświadczenie, w którym beneficjentka poinformowała o niezrealizowaniu w terminie przedsięwzięć określonych w planie dostosowania, w związku z wystąpieniem klęski żywiołowej. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił w całości decyzję z dnia "[...]" o przyznaniu pomocy finansowej oraz odmówił przyznania płatności ze względu na niezrealizowanie inwestycji oraz niezłożenie w terminie oświadczenia o zaistnieniu okoliczności wymienionych w pkt 1 zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b, w terminie 14 dni od dnia, w którym okoliczności te ustąpiły. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 162 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z § 9 ust. 3 oraz § 10 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 lit. a, b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Od powyższej decyzji M.M. złożyła odwołanie, w którym zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu na realizację przedsięwzięć do końca czerwca 2009 roku. Wskazała, że przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta, ale nie ukończyła jej z powodu wystąpienia klęski suszy i związanych z nią trudności finansowych. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca we wniosku o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej ubiegała się o przyznanie pomocy na wyposażenie gospodarstwa rolnego w płytę gnojową oraz w zbiornik na gnojówkę. Ostateczny termin realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2008 roku został wyznaczony na dzień 31 lipca 2008 roku. W dniu 3 października 2008r. do Biura Powiatowego ARiMR w I. wpłynęło oświadczenie skarżącej o niezrealizowaniu w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, ze względu na wystąpienie w jej gospodarstwie rolnym klęski suszy. Organ odwoławczy podkreślił, że pomoc finansowa na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej przyznawana jest na realizację w danym terminie, określonych przedsięwzięć, które zostały zadeklarowane przez wnioskodawcę we wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Płatność wypłaca się w dwóch równych ratach. Druga rata płatności jest wypłacana, jeżeli producent rolny zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co nąjmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17. 08.1985 ze zm.) oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia, oraz o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU) – zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku. Powyższy przepis stanowi jednoznacznie, że drugą ratę płatności wypłaca się tylko i wyłącznie w przypadku zrealizowania przedsięwzięcia, nie zaś rozpoczęcia go. Skarżąca nie uczyniła powyższego, w związku z powyższym II rata płatności jej nie przysługuje, zaś I rata podlega zwrotowi. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis § 10 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia, który stanowi, iż pierwsza rata płatności nie podlega zwrotowi, jeżeli realizacja przedsięwzięcia była niemożliwa ze względu na wystąpienie klęski suszy, jeżeli producent rolny złoży oświadczenie o wystąpieniu tych okoliczności w terminie 14 dni od dnia, w którym te okoliczności ustąpiły. Z analizy akt sprawy wynika, iż skarżąca po raz pierwszy poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o klęsce suszy dopiero po 16 września 2008r., a więc po zawiadomieniu jej o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia "[...]" w sprawie przyznania pomocy finansowej. Tym samym został uchybiony 14-dniowy termin na złożenie oświadczenia o zaistnieniu okoliczności wymienionych w § 10 ust. 2 pkt. 1 lit. b ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r., które stanowi podstawę prawną do przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, brak jest przepisu prawnego uprawniającego organy ARiMR do wydłużenia terminu na zrealizowanie ww. przedsięwzięcia. Organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Podzielił on stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie producent rolny nie zachował 14-dniowego terminu na złożenie oświadczenia o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności, a zatem należało uchylić decyzję z dnia "[...]" oraz odmówić przyznania płatności. Na powyższą decyzję M.M. wniosła skargę. W uzasadnieniu podniosła, że rok, w którym miała wykonać budowlę w postaci płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę, był rokiem klęski suszy, co wpłynęło negatywnie na jej gospodarstwo (straty w uprawie kukurydzy wyniosły około 60%). Nie dotrzymała terminu powiadomienia organu o klęsce suszy, gdyż była zajęta minimalizowaniem strat. Ponadto skarżąca podniosła, że kupiła już potrzebne materiały do realizacji inwestycji i dokumentację techniczną. Zwróciła się z prośbą o wyznaczenie nowego terminu, tak aby mogła zrealizować inwestycję. W odpowiedzi na skargę Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ocenia, czy przy jego wydaniu organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji z dnia "[...]" w sprawie przyznania skarżącej pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 17, poz. 142 ze zm.) – zwane dalej "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r.". Powołane rozporządzenie nie zawiera przepisów uprawniających organ do uchylenia prawomocnej decyzji o przyznaniu pomocy czy też określenia warunków przyznania płatności. Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r., Kierownik biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, wydaje decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez tego producenta. Jeżeli przedłożona przez producenta dokumentacja jest zgodna z wymogami określonymi w § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, organ wydaje decyzję o przyznaniu płatności stosownie do § 7 ust 5. Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005r. wynika, że płatność na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE jest wypłacana w dwóch ratach. Zgodnie z § 9 ust. 2 pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1 (o przyznaniu płatności), stała się ostateczna. Stosownie zaś do § 9 ust. 3 pkt 1 drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.), b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o: - zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia, - tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU). Z analizy powyższych przepisów wynika, że po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy, wypłata pierwszej raty nie jest obwarowane żadnym warunkiem, natomiast wypłata drugiej raty uzależniona jest przede wszystkim od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy, a także od złożenia oświadczenia o zakończeniu jego realizacji. Z treści § 9 ust 3 cytowanego rozporządzenia wynika, że druga rata płatności nie podlega wypłacie, jeżeli producent nie wykona w terminie przedsięwzięcia lub nie złoży w terminie oświadczenia o zakończeniu jego realizacji. Natomiast § 10 ust 1 stanowi, że w tych warunkach wypłacona rata podlega zwrotowi. Ponieważ skarżąca w terminie nie zrealizowała inwestycji oraz nie złożyła wymaganego oświadczenia, organ I instancji decyzją z dnia "[...]" uchylił w całości decyzję z dnia "[...]" o przyznaniu pomocy finansowej oraz odmówił przyznania płatności. Jednakże w przedmiotowej sprawie należało odróżnić procedurę polegającą na uchyleniu decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności od procedury niewypłacenia producentowi rolnemu drugiej raty płatności lub zwrotu płatności pierwszej raty. Na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję w I instancji, uchyli decyzję, jeżeli wydana ona została z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełnia tych czynności w wyznaczonym terminie. Konstrukcja prawna użyta w tym przepisie jest rodzajem zlecenia. Wskazać należy, iż w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 września 2001r. (sygn. akt OPS 6/01, ONSA 2002/1/7), zgodnie z którą dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności, wyrażono pogląd, że brak takiego rozwiązania uniemożliwia zastosowanie tego przepisu, albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Zatem przepis art. 162 k.p.a. uzależnia możliwość uchylenia decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji, zlecenie zaś nie może dotyczyć czynności lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Należy zauważyć, że przepisy § 9 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. nie dają podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej. Z powyższych przepisów wynikają jedynie skutki, jakie ponosi producent rolny w przypadku niewykonania określonych w nich obowiązków. Normatywny charakter tych obowiązków wyklucza uznanie ich za czynności opisane w art. 162 § 2 k.p.a., a to w konsekwencji wyklucza możliwość zastosowania w sprawie tego przepisu jako podstawy orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009r., II GSK 688/08, niepubl., wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009r., II GSK 714/08, niepubl.) W tej sytuacji należy uznać, że organy bez podstawy prawnej zastosowały tryb przewidziany w art. 162 § 2 k.p.a. co oznacza, że decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na marginesie należy zauważyć, że sam zwrot pierwszej raty płatności, zgodnie z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r., następuje na zasadach i w trybie określonym w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a zatem art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634 ze zm.). Na podstawie art. 29 cyt. ustawy, Prezesowi Agencji powierzono kompetencję do ustalania, w drodze decyzji administracyjnej, kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, a także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej bądź na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. ( pkt II wyroku ).