I SA/Ol 182/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. B. od decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 28 lutego 2025 r. nr 29/OR14/2025 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2/ zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz M. B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. (dalej jako strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie sprzeciw od decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako Dyrektor ARiMR, Dyrektor) z 28 lutego 2025 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013. Zaskarżoną decyzją Dyrektor, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej jako Kierownik BP, Kierownik) z 10 lipca 2023 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu, Kierownik BP pismem z 17 kwietnia 2023 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r., w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Karny z 29 października 2021 r., [...]. Po przeprowadzeniu tego postępowania Kierownik BP wydał powołaną wyżej decyzję z 10 lipca 2023 r. W decyzji z 28 lutego 2025 r., wydanej na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Kierownika BP z 10 lipca 2023 r., Dyrektor ARiMR uznał, że Kierownik BP nie był organem właściwym do wydania decyzji z 10 lipca 2023 r. z tego powodu, że strona złożyła w czerwcu 2023 r. wniosek o zmianę w ewidencji producentów adresu zamieszkania z: [...], woj. warmińsko-mazurskie, na adres: [...], woj. mazowieckie. Kierownik BP ARiMR [...] z siedzibą w W. wydał 27 lipca 2023 r. decyzję, w której zaktualizował dane strony w tym zakresie zgodnie z wnioskiem strony. Okoliczność ta zdaniem Dyrektora ARiMR powinna być wzięta pod uwagę przez organ pierwszej instancji podczas ustalania swojej właściwości w niniejszej sprawie, do czego organ ten jest zobowiązany na podstawie art. 19 k.p.a. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że użyty w art. 29 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1199; dalej jako ustawa o Agencji) czas teraźniejszy wskazuje na konieczność bieżącego uwzględnienia przez organ właściwości miejscowej w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Kierując się powyższym Dyrektor polecił organowi pierwszej instancji aby ponownie rozpatrując sprawę poczynił konieczne ustalenia w kierunku właściwości miejscowej organu w kontekście przede wszystkim przepisów regulacji zawartej w art. 14 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r. poz. 885 ze zm.; dalej jako ustawa o ewidencji producentów), a w przypadku ustalenia braku właściwości miejscowej – w kierunku zastosowania art. 65 k.p.a. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR z 28 lutego 2025 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono, że odwołanie skarżącego było rozpatrywane na tyle długo, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną i stwierdzić, że bezpodstawne było nałożenie obowiązku zwrotu płatności wobec skarżącego, w świetle okoliczności ustalonych w wyroku karnym. W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor ARiMR wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji Dyrektora ARiMR z 28 lutego 2025 r. okazał się uzasadniony, jednak z innych powodów niż w nim podniesione. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 1 zdanie pierwsze i § 2). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w powiązaniu z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty lub od umorzenia postępowania. Stosowanie do art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Decyzją z 28 lutego 2025 r. Dyrektor ARiMR uchylił decyzję Kierownika BP w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z tego powodu, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Kierownik nie wziął bowiem pod uwagę okoliczności zmiany adresu strony dokonanej w ewidencji producentów. Organ odwoławczy polecił jednocześnie organowi pierwszej instancji aby ponownie rozpatrując sprawę poczynił ustalenia w kierunku właściwości miejscowej w kontekście przede wszystkim regulacji zawartej w art. 14 ustawy o ewidencji producentów, a w przypadku ustalenia braku właściwości miejscowej – w kierunku zastosowania art. 65 k.p.a. Tożsama kwestia stała się już przedmiotem orzekania przez WSA w Olsztynie w wyrokach z 30 maja 2025 r.: I SA/Ol 179/25, I SA/Ol 180/25 i I SA/Ol 181/25. Uzasadnienia tam sporządzone pozostają adekwatne do sprawy rozpatrywanej obecnie i Sąd posłuży się argumentacją przedstawioną w powołanych orzeczeniach. Zdaniem Sądu przedstawiona ocena Dyrektora ARiMR nie uprawniała tego organu do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W kontrolowanej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu, co wynika wprost z treści zawiadomienia w tym przedmiocie z 17 kwietnia 2023 r. W takim zaś przypadku nie mamy do czynienia z żądaniem strony, będącym w świetle art. 63 § 1 k.p.a. podaniem, które w razie stwierdzenia przez organ braku właściwości do jego rozpatrzenia mogłoby zostać przekazane do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. W przepisie tym wyraźnie bowiem wskazano, że "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie." Przepis art. 65 k.p.a. wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie stanowi zatem podstawy prawnej do przekazania sprawy według właściwości innemu organowi, a jedynie przekazania podania, co oznacza, że może on znaleźć zastosowanie jedynie w postępowaniach wszczętych na żądanie strony (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2008 r., II OW 6/08 i z 26 listopada 2021 r., II GW 74/21). Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania w sprawach, w których tak jak w kontrolowanej sprawie, postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Stwierdzenie braku swej właściwości przez organ pierwszej instancji po wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu stanowi podstawę do umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W razie zaś dostrzeżenia tej wady kwalifikowanej dopiero po wniesieniu odwołania, organ odwoławczy wydaje decyzję opisaną w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości. W sytuacji zatem, gdy tak jak w kontrolowanej sprawie ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte z urzędu, stwierdzenie wydania decyzji przez ten organ z naruszeniem przepisów o właściwości nie uprawniało organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podziela przy tym ocenę Dyrektora ARiMR, że wobec zmiany adresu zamieszkania strony decyzja Kierownika BP z 10 lipca 2023 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji "środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej". W świetle zaś art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy o Agencji "właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z tych środków publicznych przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej". Aktualnie w odniesieniu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zastosowanie znajduje art. 65 ust. 2 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r. poz. 1741 ze zm.), zgodnie z którym "właściwość miejscową kierownika biura powiatowego Agencji ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika". Tożsama regulacja zawarta była w art. 5 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.). Ze sposobem ustalania właściwości miejscowej organu w omawianych sprawach koresponduje wynikający z art. 14 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów obowiązek zgłaszania zmian danych. W świetle tego przepisu "producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku o wpis producenta do ewidencji producentów, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany." Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnił tego obowiązku co skutkowało po pierwsze wydaniem decyzji przez Kierownika BP ARiMR [...] z siedzibą w W. z 27 lipca 2023 r., aktualizującej dane dotyczące miejsca zamieszkania rolnika, a po wtóre zmianą właściwości miejscowej organu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR z 28 lutego 2025 r. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od sprzeciwu. Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.