I SA/Ol 191/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant Referent Stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 23 maja 2012r. sprawy ze skargi Spółki A na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu. p o s t a n a w i a odrzucić skargę A. Sp. z o.o. w P. złożyła do Zarządu Województwa, jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007-2013 (dalej IZ), wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury 2007 – 2013 w ramach konkursu "[...]". Pismem z dnia "[...]" IZ poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej. Wnioskodawca skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia protestu. Pismem z dnia "[...]". IZ stwierdziła niezasadność protestu. W konsekwencji powyższego Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia "[...]", sygn. akt "[...]", stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa i przekazał sprawę IZ do ponownego rozpoznana. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku, w tym poddania uzupełnionego wniosku ocenie przez kolejną Komisję Oceny Projektów, wniosek został przekazany do oceny merytorycznej punktowej. W wyniku tej oceny wniosek otrzymał 19 punktów na 40 możliwych do uzyskania, co stanowi 47,50 % maksymalnej liczby punktów. Wobec nie uzyskania 60 % maksymalnej liczby punktów uwzględniającej stopień spełnienia kryteriów wyboru projektów przewidzianej w Karcie oceny merytorycznej punktowej, wnioskodawca został poinformowany – pismem z dnia 17 lutego 2012r. – o negatywnej ocenie projektu i pouczony o zakończeniu procedury odwoławczej w tym zakresie i braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. W dniu 6 marca 2012r. do IZ wpłynął kolejny protest wnioskodawcy. Pismem z dnia "[...]". IZ pouczyła wnioskodawcę o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu, powołując się na treść § 13 pkt 20 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu "[...]" (dalej Regulamin), zgodnie z którym: "Zakończenie postępowania sądowego w zakresie danego projektu, którego Wnioskodawca wniósł skargę do sądu administracyjnego, oznacza również zakończenie procedury odwoławczej w tym zakresie. Wnioskodawcy nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze. Dotyczy to również rozstrzygnięcia IZ, wydanego w związku z przekazaniem przez sąd administracyjny sprawy do ponownego rozpatrzenia, o którym mowa w ust.16 lit.a), i od którego również nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze." Zaznaczono przy tym, że zapis ten stanowi wierne odzwierciedlenie "Wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008r.", które zostały zatwierdzone w dniu 12 kwietnia 2011r. przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Wskazano, że wnioskodawca przystępując do konkursu znał Regulamin i na takie warunki postępowania wyraził zgodę. W dniu 16 kwietnia 2012 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarga Spółki, na informację IZ z dnia "[...]". o stwierdzeniu braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu skarżącej. Strona wniosła o stwierdzenie, iż ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art.30b ust.1 i 2 oraz art.5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej zwana u.z.p.p.r.), w związku z punktem 2.1 podpunkt 11 akapit ostatni Wytycznych nr MRR/H/23(3)04/2011 Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 12 kwietnia 2011r. w związku z § 13 pkt 20 Regulaminu w związku z art.45 ust.1 w zw. z art.184 w zw. z art.7 i 8 ust.2 i art.87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez pozbawienie wnioskodawcy prawa złożenia środka odwoławczego przewidzianego w ramach systemu realizacji programu, od negatywnego wyniku oceny wniosku o dofinansowanie na kolejnym etapie oceny, co nastąpiło wskutek nieodpowiadającego przepisom prawa powszechnie obowiązującego określenia i zastosowania przesłanek wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w ramach systemu realizacji programu, - art.26 ust.1 pkt 8 i art.5 pkt 11 u.z.p.p.r. oraz § 13 pkt 20 Regulaminu w związku z art.45 ust.1, art.184 w związku z art.7 i 8 ust.2 i art.87 Konstytucji RP - poprzez określenie i zastosowanie przesłanek wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w ramach systemu realizacji programu w sposób sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, przejawiający się w niemożliwości poddania kontroli sądu administracyjnego aktu administracyjnego wydanego przez organ, wskutek wcześniejszego uchylenia wyrokiem sądu administracyjnego innego aktu administracyjnego wydanego przez ten sam organ administracji, co oznacza pozbawienie strony prawa do sądu w zakresie zbadania zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w jej indywidualnej sprawie, na kolejnym, regulaminowo określonym, etapie oceny projektu, - art.30b ust.1 zd.2 i ust.2 u.z.p.p.r. w związku z punktem 2.1 podpunkt 11 akapit ostatni Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 12 kwietnia 2011r. – poprzez pouczenie skarżącego, że nie przysługuje mu żaden środek odwoławczy od informacji z dnia "[...]". o negatywnej ocenie projektu i informacji z dnia "[...]". - § 9 ust.5 zd.4 i ust.7 w związku z § 14 ust.2 pkt 8.1 Regulaminu w związku z przepisami załącznika nr 8.1 do Regulaminu zawierającego szczegółowe definicje kryteriów merytorycznych punktowych – poprzez ich nie zastosowanie lub nieuważne zastosowanie skutkujące przyznaniem projektowi w zakresie kryterium nr 3 i 4 zbyt małej ilości punktów, - art.31 ust.1 w związku z art.26 ust.2 u.z.p.p.r. – poprzez brak zapewnienia rzetelnej i zgodnej z przepisami oraz definicją kryteriów merytorycznych punktowych nr 3 i 4 określonych w załączniku nr 8.1 do Regulaminu oceną projektu, wskutek czego została naruszona zasada równego dostępu beneficjentów do pomocy finansowej oraz zasada przejrzystości reguł przy ocenie projektu, - art.28 ust.8, art.30b ust.1 i art.31 u.z.p.p.r. w związku z art.1, art.5, art.6 ust.1 pkt 3 lit.c i pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez błędne przyjęcie, że akt administracyjny – karty oceny merytorycznej nie stanowią aktów zawierających informację publiczną, wskutek czego prawo spółki do zapoznania się z motywami wydanej negatywnej oceny wniosku zostało ograniczone oraz, co z tym związane, podjęcia obrony swoich praw poprzez sformułowanie i złożeni protestu także zostało ograniczone. Zdaniem skarżącej spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi – informacja z dnia "[...]"stanowiła informację o negatywnej ocenie projektu, skarżąca wniosła protest, a informację z dnia "[...]"należy uznać za informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarżąca uważa, że sąd winien zbadać legalność zajętego przez organ stanowiska w zakresie dopuszczalności wniesionego protestu , jak i oceny wniosku o dofinansowanie, wyrażonej w negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]". Podniosła, że wniesiony przez nią protest, wbrew literalnemu brzmieniu § 13 pkt 20 Regulaminu jest, w świetle przepisów powszechnie obowiązującego prawa, dopuszczalny i winien zostać merytorycznie rozpoznany przez organ. Wymieniony przepis należy rozumieć w ten sposób, że wnioskodawcy nie przysługuje dodatkowy protest, w przypadku wcześniejszego złożenia od tego samego etapu oceny wniosku o dofinansowanie skargi do WSA i skierowania, wskutek uwzględnienia przez WSA, sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie, jedynie w przypadku, gdy kolejny protest byłby złożony od tego samego etapu oceny. Odmowa rozpoznania protestu narusza przepisy Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 12 kwietnia 2011r., gdyż organ dokonał błędnej interpretacji tych Wytycznych i nie uwzględnił regulacji wyłączającej wskazaną przez organ zasadę (punkt 2.1 ust.11 ostatni akapit). Zdaniem skarżącej z art.30b ust.2 w związku z art.26 ust.2 wynika, że wnioskodawcom musi przysługiwać co najmniej jeden środek odwoławczy w ramach systemu realizacji programu na każdym stadium oceny zgłoszonego wniosku. Nadto wskazała, że organ powinien dążyć do rozdysponowania powierzonych środków przy założeniu przestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących. Zdaniem skarżącej powoływany przez organ pogląd, wyrażony w postanowieniu WSA w Olsztynie z dnia "[...]"., sygn. akt "[...]"jest nieaktualny i nie może zasługiwać na aprobatę. Na powyższe wskazuje przede wszystkim wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 1/11 z dnia 12 grudnia 2011r. W dalszej części skargi Spółka uzasadniła zarzuty dotyczące negatywnej oceny spełnienia przez projekt kryteriów merytorycznych punktowych nr 3 i 4. Odnośnie kryterium nr 3 projekt otrzymał 4 na 8 możliwych do uzyskania punktów. Skarżąca wskazała, że planowane przez nią finansowanie wkładu własnego z kredytu bankowego, skutkujące brakiem zamrożenia środków własnych, jest działaniem zgodnym z przepisami prawa, jak też celowym i uzasadnionym z ekonomicznego i finansowego punktu widzenia. Założenie poczynione przez ekspertów, że finansowanie wkładu własnego z kredytu bankowego jest ryzykowne, jest absurdalne. Stąd ocena dokonana przez ekspertów była rażąco niska – projekt powinien otrzymać maksymalną liczbę punktów. W zakresie kryterium nr 4, projekt otrzymał 0 na 8 punktów, a powinien otrzymać, według skarżącej, 3 punkty – z uwagi na wykazanie współpracy z 4 podmiotami w związku z realizacją projektu. Eksperci nie poddali merytorycznej analizie wszystkich listów intencyjnych, dlatego ocena była nierzetelna i powierzchowna. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku nie podzielenia argumentacji organu, o oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podkreśliła także, iż każdy wnioskodawca przystępując dobrowolnie do konkursu, godzi się ma wszystkie warunki postępowania określone w dokumentacji konkursowej. Gdyby IZ przystąpiła do merytorycznego rozpoznania protestu wnioskodawcy, w sposób rażący naruszyłaby zasadę równości i transparentności, o której mowa w art.26 ust.2 i art.31 ust.1 u.z.p.p.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie rozważyć należy kwestię dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na informację o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu, w sytuacji wydania negatywnej oceny projektu na kolejnym etapie jego oceny, po zakończeniu postępowania sądowego w zakresie danego projektu. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 dalej zwana: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania, przez m.in. Instytucję Zarządzającą, oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednak wyłączenie po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po uzyskaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w tym systemie, o której mowa w art.30b ust.4 (art.30c ust.1 u.z.p.p.r.). Jednocześnie w art.30b ust.5 u.z.p.p.r. ustawodawca określił, że nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia o terminie, trybie i warunkach ich wnoszenia, zostały one wniesione w sposób sprzeczny z pouczeniem. Podkreślić należy, że sąd rozstrzyga skargę na informację o negatywnej ocenie projektu. W rozpatrywanej sprawie negatywna ocena projektu, o której skarżący został poinformowany, zawierała pouczenie, że nie przysługują już od niej żadne środki odwoławcze, stosownie do powołanego wyżej § 13 ust. 20 Regulaminu. Wobec wniesienia protestu, IZ pismem z dnia "[...]"., pouczyła skarżącą o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu (art.30b ust.5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Na to pismo wniesiona została skarga. Jest to jednak akt, na który nie przysługuje skarga. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje bezpośrednio wszystkich kwestii dotyczących przyznawania dofinansowania, a przy tym wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ww. ustawą podstawą udzielenia dofinansowania do projektów jest program operacyjny, który został zdefiniowany jako dokument o charakterze operacyjno-wdrożeniowym (art.15 ust.1 u.z.p.p.r.). Ustawodawca przewidział, że system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy, ma zostać określony w programie operacyjnym (art.26 ust.1 pkt 8 i art.29 ust.2 pkt 11 u.z.p.p.r.). Nie ulega wątpliwości, że systemów realizacji programów operacyjnych nie można zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w tym do aktów prawa miejscowego. Równocześnie zauważyć należy, że zawierają one normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których przestrzeganie jest warunkiem uzyskania dofinansowania w ramach programu operacyjnego. System realizacji programu operacyjnego ma umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i w stworzonym na jej podstawie programie operacyjnym. Akty te mogą stanowić podstawę kontroli, ale tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że zanim sąd administracyjny zastosuje jako wzorzec kontroli dokumenty składające się na system realizacji, musi zbadać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności z przepisami u.z.p.p.r. oraz Konstytucji. Procedura odwoławcza w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju została uregulowana w art.30b i art.30c. Z procedury tej wnioskodawca może skorzystać wyłącznie w wyniku otrzymania negatywnej oceny projektu. Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r.). Negatywny wynik procedury odwoławczej jest więc – jak już wyżej zaznaczono - przesłanką wniesienia skargi do sądu. W ustawie określono także, iż system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (art.30b ust.2 u.z.p.p.r.). W Regulaminie procedura odwoławcza została uregulowana w § 13, w którym określono termin, tryb i warunki wnoszenia protestu, tryb rozpatrywania protestu przez IZ oraz termin, tryb i warunki wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sądowi znane jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 12 grudnia 2011r., sygn. akt P 1/11 w przedmiocie konstytucyjności art.30b i art.30c u.z.p.p.r. w zakresie w jakim dopuszczają uregulowanie procedur odwoławczych poza systemem obowiązujących źródeł prawa. Trybunał Konstytucyjny stwierdził mianowicie, że art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji, jak też art. 30c ust.1 tej ustawy w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji (orzeczenie zostało opublikowane w Dz.U. nr 279 poz.1644). Uwzględnić jednak należy, że Trybunał Konstytucyjny wydając to orzeczenie odroczył jego wejście w życie na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia go w Dzienniku Ustaw. Oznacza to, że orzekając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić okoliczności, że normy regulujące postępowanie odwoławcze w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 leżą poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa i miał obowiązek je stosować. Zgodnie z § 13 ust.20 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu "[...]" zakończenie postępowania sądowego w zakresie danego projektu, którego wnioskodawca wniósł skargę do sądu administracyjnego, oznacza również zakończenie procedury odwoławczej w tym zakresie. Wnioskodawcy nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze. Dotyczy to również rozstrzygnięcia IZ, wydanego w związku z przekazaniem przez sąd administracyjny sprawy do ponownego rozpatrzenia, o którym mowa w ust.16 lit.a , i od którego również nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze. Sąd stwierdza, że analizowany w sprawie system realizacji programu operacyjnego spełnia wymóg określony w art.30b ust.2 u.z.p.p.r., a pisma z dnia "[...]" zawierającego pouczenie o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu, nie można uznać za informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczego. Procedura odwoławcza na tym etapie postępowania nie została bowiem przewidziana w systemie realizacji programu operacyjnego, który jest w tym zakresie zgodny z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w powoływanym w skardze wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 października 2010r., sygn. akt I SA/Bk 484/10, że od każdej oceny powinien przysługiwać środek odwoławczy i skarga do sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, że ocena projektów dokonywana jest wieloetapowo: ocena formalna, ocena merytoryczna zerojedynkowa, ocena merytoryczna punktowa i ocena strategiczna. Jeżeli w wyniku rozpatrzenia protestu IZ uzna, że jest on zasady, to do wnioskodawcy wysyłane jest pismo informujące o pozytywnym rozpatrzeniu protestu i przekazaniu wniosku do kolejnego etapu oceny (§ 13 ust.7 Regulaminu). W Regulaminie nie przewidziano kierowania wniosku do ponownej oceny w wyniku uwzględnienia protestu. Z wyżej przytoczonych przyczyn Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art.30c ust.1 i art.30e u.z.p.p.r., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.