I SA/Ol 192/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) del. sędzia SO Dorota Radaszkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akr I SA/Ol 192/16 UZASADNIENIE A M. (dalej powoływana jako "skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" . w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Z akt sprawy wynika, że w dniu "[...]". do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych przez A. M.składek. We wniosku strona wskazała na trudną sytuację finansową i rodzinną. Stwierdziła, że opłacenie zaległości pozbawiłoby ją oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia "[...]". Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca do sierpnia 2015r. w łącznej kwocie 4 014,20 zł.; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września do grudnia 2014r., od marca do sierpnia 2015 w łącznej kwocie 1 739,22 zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do sierpnia 2015r. w łącznej wysokości 386,78zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podane przez stronę okoliczności nie wypełniają przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.u.s.) oraz, że skarżąca nie wykazała, że spełnione zostały przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanej dalej jako: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.) – dalej powoływane jako "rozporządzenie MGPiPS". Organ nie znalazł ponadto podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Gdyż decyzja dotyczy innego okresu czasu niż ten do którego odnosi się ta ustawa. Decyzją z dnia "[...]"., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności z art. 28 u.s.u.s. Podkreślił, że nawet w wypadku wystąpienia tych przesłanek organ nie jest zobligowany do podjęcia decyzji co do umorzenia należności z tytułu składek. Wskazano, że z materiału dowodowego wynika, że skarżąca posiada stałe źródło dochodu w postaci zasiłku z Powiatowego Urzędu Pracy, a organ nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności. Organ wskazał również na przesłanki umorzenia z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. i odniósł się do możliwości umorzenia z uwagi na ważny interes dłużnika. Zaznaczył, że strona prowadzi gospodarstwo domowe z partnerem P.K. oraz małoletnim synem. Oboje dorośli zarejestrowani są w Powiatowym Urzędzie pracy jako osoby bezrobotne z prawem do zasiłku. Uzyskiwany z tego tytułu dochód wynosi 1 440,00zł. miesięcznie. Dodatkowym źródłem utrzymania rodziny jest zasiłek pobierany z pomocy społecznej w kwocie 132zł. Zauważył nadto, że istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej strony gdyż zarejestrowana jest jako osoba poszukująca zatrudnienia więc nie można wykluczyć podjęcia przez skarżącą pracy. Reasumując organ stwierdził, że sytuacja materialna strony nie jest na tyle trudna, by uznać, że spłata zadłużenia mogłaby spowodować pogorszenie i w konsekwencji ubieganie się o pomoc państwa. Obecnie strona korzysta z pomocy społecznej, rachunki bieżące nie są opłacane i są problemy z ich regulowaniem. Nadto strona spłaca zobowiązanie z tytułu zaciągniętego kredytu bankowego (148 zł miesięcznie), a także prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z wniosku wierzyciela firmy S. S.A. w wysokości 1 375,14 zł. (200zł. miesięcznie). Tym samym, według organu, opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.). Wobec zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę, organ nie stwierdził wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie można też zastosować art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, gdyż zadłużenie dotyczy okresu 2014-2015, a ww. przepis odnosi się do należności za okres do 31 grudnia 2001 r. Odnośnie zasady interesu publicznego oraz słusznego interesu obywatela, organ wskazał, że trudności finansowe dłużnika nie mogą stanowić podstawy do automatycznego umorzenia należności. Interes społeczny zaś przemawia za odmową umorzenia zaległych składek, bowiem umorzenie należności stanowiłoby rezygnację z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie, bowiem zasadą jest płacenie składek, a obowiązek ten wynika z samego faktu prowadzenia działalności gospodarczej i nie jest zależny od uzyskiwanych dochodów. Organ podniósł, iż jeżeli istnieje jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, można odmówić umorzenia należności w czasie poprzedzającym przedawnienie ich dochodzenia. W nieformalnej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o umorzenie należności z tytułu składek. Wskazała na bardzo trudna sytuację majątkową. Podkreśliła, że utrzymuje się z zasiłków i ma na utrzymaniu 5-cio letnie dziecko. Nie ma oszczędności ani majątku, mieszka w najętym mieszkaniu. Wskazała, że okres, za który nieopłacone zostały składki, jej zdaniem, może zostać uznany za okres bezskładkowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwaną dalej p.p.s.a.). Ponadto Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych istnieje bowiem możliwość prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Przy czym zauważyć należy, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, gdyż rolą sądu jest kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd zbadał więc jej prawidłowość zarówno pod względem zastosowania przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Poczynione ustalenia faktyczne, ocena dowodów oraz wskazane podstawy prawne w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu nie są prawidłowe. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Podkreślić należy, że składki na ubezpieczenie zdrowotne na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z art. 32 tej ustawy mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a także w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jakie są te uzasadnione przypadki umarzania składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, określa rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Te zbyt ciężkie skutki mają miejsce m.in. w przypadku określonym w pkt 1 omawianego przepisu, tj. gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Bezspornym jest, że decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej, bowiem ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06) NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (II GSK 301/06) NSA wyjaśnił, że w sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych. Zauważyć też trzeba, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż z art. 7 k.p.a. nie wynika prymat ani przewaga interesu społecznego (por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, 2003, s. 73). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. Wskazać także należy, że w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GSK 349/09, NSA wyjaśnił, że jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek. Zatem decyzje uznaniowe w przedmiocie umorzenia należności składkowych wymagają szczególnie wnikliwej kontroli celem ustalenia, czy wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione i ocenione pod kątem realizacji przesłanek umorzenia oraz, czy podjęte rozstrzygnięcie jest należycie uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, przy należytym wyważeniu interesu indywidualnego i dobrze rozumianego interesu publicznego. NSA zauważył, że z punktu widzenia interesu społecznego nie jest zasadne pozbawienie zobowiązanego wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w celu doprowadzenia do zapłaty choćby części zaległej należności. Zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego nie muszą być równoznaczne z "ruiną jego egzystencji". Ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), a nawet objął je całkowitą "abolicją" w ustawie z dnia 31 grudnia 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń. Okoliczność, że powołana ustawa nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, nie powoduje pominięcia jej istnienia przy wykładni ustawy o s.u.s. i rozporządzenia. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń. Ponieważ, istota problemu w sprawach dotyczących umorzenia składek sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, poczynienia właściwych ustaleń na podstawie zebranych dowodów i wnikliwego uzasadnienia decyzji, sąd administracyjny zobowiązany jest do kontroli tych właśnie działań organu. Sąd orzekający stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż naruszała prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), a nadto przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokładne zbadać sytuację skarżącej i rozważyć, czy istnieje realna możliwość spłacenia zadłużenia bez pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej i jej rodziny. Organ musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny, ale nie może ujść uwadze organu, że dochód skarżącej i jej partnera jest dochodem uzyskiwanym wyłącznie z pomocy państwa. Kwota na którą powołują się organy obu instancji ( 1 440 zł miesięcznie) uzyskiwana przez skarżącą i jej partnera jest bowiem zasiłkiem dla bezrobotnych wypłacanym przez Powiatowy Urząd pracy, a dodatkowym źródłem przychodu na które powołują się organy jest zasiłek uzyskiwany z pomocy społecznej. W tej sytuacji niezbędne jest ze strony ZUS dokonanie analizy istnienia interesu publicznego jak bowiem wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki z dnia 25 czerwca 2003r. (III SA 3118/01, POP 2004/4/77, z dnia 20 marca 2007 r. II GSK 345/06, z dnia 21 maja 2009 r. II GSK 1045/08; II GSK 1807/14). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni poczynione w wyroku wywody i oceny prawne w zakresie interpretacji i stosowania wskazanych przepisów prawa, dokona ponownej analizy okoliczności sprawy i wyda rozstrzygnięcie dokonując odpowiednich ustaleń faktycznych i prawnych aktualizujących stan sprawy, a następnie oceni czy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika realna możliwość prowadzenia egzekucji należności bez popadnięcia wnioskodawczyni w skrajne ubóstwo, przy uwzględnieniu już istniejącej konieczności korzystania z pomocy społecznej. Organ winien zweryfikować również swoje stanowisko co do realnej możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, przy uwzględnieniu faktu, że skarżąca od 2009r.nie otrzymała żadnej propozycji pracy mimo zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w wyroku