I SA/Ol 196/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 15 maja 2019r. sprawy ze skargi Spółki A. na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia oddala skargę. Spółka A. (dalej strona, Spółka, wnioskodawca, beneficjent, protestujący, skarżący) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na informację Zarządu Województwa z "[...]" w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Z przedstawionych tut. Sądowi akt sprawy wynika, że beneficjent złożył wniosek z 29 listopada 2017 r. o dofinansowanie projektu pn.: "[...]", w ramach konkursu nr "[...]" na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (RPO "[...]") na lata 2014-2020 z zakresu Osi priorytetowej 4 Efektywność energetyczna, Działanie 4.1 Wspieranie wytwarzania i dystrybucji energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych. Wniosek dotyczył montażu wskazanej w nazwie projektu instalacji fotowoltaicznej z wykorzystaniem 84 szt. paneli fotowoltaicznych w budynku usługowym Spółki. Pismem z 1 lutego 2019 r. nr "[...]" skarżąca została poinformowana, że jej wniosek o dofinansowanie spełnił kryteria formalne, kryteria merytoryczne ogólne i specyficzne obligatoryjne w ramach opisanego konkursu. Jednocześnie Instytucja Zarządzająca RPO "[...]" 2014-2020 (dalej: IZ) poinformowała, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ww. konkursie była niewystarczająca na objęcie dofinansowaniem przedmiotowego projektu. W szczególności wskazano, że na etapie oceny kryteriów merytorycznych punktowych dokonanej przy udziale ekspertów KOP, projekt otrzymał 46,13 pkt na 70,00 pkt możliwych do uzyskania, co stanowi 65,90% maksymalnej liczby punktów. Ponadto na etapie oceny kryteriów merytorycznych premiujących projekt otrzymał 20 pkt na 34,00 pkt możliwych do uzyskania. Łącznie w ramach oceny kryteriów merytorycznych projekt otrzymał 66,13 pkt. Załączono do pisma uzasadnienie oceny projektu i punktację przyznaną w ramach poszczególnych kryteriów merytorycznych. W związku z powyższym IZ wskazała, że w przypadku pojawienia się środków uwolnionych, projekt będzie miał możliwość wsparcia w ramach RPO "[...]" 2014-2020. IZ powołała w informacji art. 53 i 54 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2018.1431), zwanej dalej: ustawą wdrożeniową, jak też § 11 ust. 26 i § 12 Regulaminu konkursu. W proteście od przedmiotowego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła o jego uwzględnienie i dokonanie aktualizacji listy projektów wybranych do dofinansowania. Zarzuciła dokonanie oceny projektu w aspekcie niewłaściwej wysokości kwoty alokacji, określając zarzut jako proceduralny. Przedstawiła tabelaryczne zestawienie kwoty alokacji konkursu na kwotę 177.228.286,32 zł, listy projektów wybranych do dofinansowania na kwotę 12.164.258,85 zł, i zaktualizowanej listy projektów wybranych do dofinansowania na kwotę 101.358.273,10 zł. Podniosła, że alokacja środków w ramach konkursu wynosiła 177.228.286,32 zł podczas, gdy formalnej oceny wniosku Spółki dokonano ostatecznie w oparciu o kwotę 101.358.273,10 zł, co oznacza, że wniosek strony jako spełniający wymagania o jakich mowa w art. 53 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, powinien otrzymać dofinansowanie. IZ pismem z "[...]" poinformowała skarżącą o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej. W uzasadnieniu stwierdzono, że wniesiony protest pomimo prawidłowego pouczenia o którym mowa w art. 45 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, nie spełnia wymogu formalnego z art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, tj. nie zawiera wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza. W proteście wskazano jedynie zarzut dokonania oceny projektu w aspekcie niewłaściwej wysokości kwoty alokacji. W uzasadnieniu IZ powołała art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w przypadku, gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie albo w ramach rundy konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu. Odnosząc się do kwestii niepełnego wykorzystania kwoty alokacji organ podał, że istnieje możliwość przeniesienia środków pomiędzy kodami interwencji wyłącznie z kodu w ramach którego osiągnięto wartość wskaźników założonych w RPO "[...]" 2014 – 2020. Tym samym nie ma możliwości rozdysponowania pozostałej kwoty 75.870.023,22 zł gdyż dotyczy ona kodów interwencji, w ramach których nie osiągnięto jeszcze założonych wskaźników w regionalnym programie operacyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie beneficjent wniósł o stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Podniósł, że nie kwestionuje oceny kryteriów wyboru, z którymi co do zasady się zgadza. Wnioskodawca wskazał zarzuty natury proceduralnej, wraz z ich uzasadnieniem, co słusznie odnotował Zarząd. Tym samym bezspornie spełnił on w tym zakresie wszelkie warunki formalne protestu, wymagane przepisami prawa. Natomiast zaskarżony akt zawiera dualistyczne rozstrzygnięcie: w treści sentencji pozostawia środek zaskarżenia bez rozpatrzenia, zaś w uzasadnieniu podnosi argumenty natury merytorycznej, odnośnie zarzutu w kwestii formalnej. Zachodzi zatem sprzeczność rozstrzygnięcia (sentencji) z częścią uzasadnienia, gdzie organ odnosi się do zarzutów protestu. Zdaniem strony czyni tak zapewne dlatego, gdyż dostrzega, że protest spełnia jednak wymogi formalne. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. IZ podniosła, że w przedmiotowej skardze Spółka wprost przyznaje, że w proteście nie wnosiła zarzutów w zakresie kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza. Ponadto jedyny zarzut dotyczył dokonania oceny projektu w aspekcie niewłaściwej wysokości kwoty alokacji, a więc również nie odnosił się do kryteriów dokonanej oceny. Mając powyższe na uwadze IZ na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej zasadnie pozostawiła protest bez rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( Dz.U.2018.1431 t.j. z dnia 2018.07.25; dalej jako "ustawa" lub "u.z.r.p." ). Z przepisów ogólnych tej ustawy wynika, że określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). Według art. 6 ust. 1 ustawy, system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. W świetle dalszych przepisów ustawy, cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31 ustawy). Ustawodawca określił w art. 37 ust. 1 ustawy, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy, w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów (art. 44 ust. 1 ustawy), zaś rzeczą właściwej instytucji jest rozstrzygnąć konkurs (art. 46 ust. 1 ustawy). Wedle zaś art. 45 ust. 5 ustawy, jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę, należy o tym poinformować wnioskodawcę i zawiadomić go ponadto o możliwości wniesienia protestu. Zgodnie z art. 61 ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8). Stosownie natomiast do art. 64 u.z.r.p., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w związku z § 14 ust. 4 Regulaminu konkursu IZ pozostawiła protest bez rozpatrzenia, gdyż nie spełniał on wymogów formalnych , o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4-5 ustawy wdrożeniowej. W proteście wnioskodawca zarzucił dokonanie oceny projektu w aspekcie niewłaściwej wysokości kwoty alokacji, określając zarzut jako proceduralny. Tymczasem pismem z 1 lutego 2019 r. skarżąca została poinformowana, że jej wniosek o dofinansowanie spełnił kryteria formalne, kryteria merytoryczne ogólne i specyficzne obligatoryjne w ramach opisanego konkursu. Jednocześnie Instytucja Zarządzająca poinformowała, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ww. konkursie była niewystarczająca na objęcie dofinansowaniem przedmiotowego projektu. Na etapie oceny kryteriów merytorycznych punktowych dokonanej przy udziale ekspertów KOP, projekt otrzymał 46,13 pkt na 70,00 pkt możliwych do uzyskania, co stanowi 65,90% maksymalnej liczby punktów. Ponadto na etapie oceny kryteriów merytorycznych premiujących projekt otrzymał 20 pkt na 34,00 pkt możliwych do uzyskania. Łącznie w ramach oceny kryteriów merytorycznych projekt otrzymał 66,13 pkt. We wniesionym proteście strona skarżąca nie wskazała kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza. W proteście wnioskodawca wskazał jedynie zarzut dokonania oceny projektu w aspekcie niewłaściwej kwoty alokacji. W tej sytuacji pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, z przyczyny określonej w art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, było uzasadnione. Strona składająca protest w ogóle nie sformułowała oraz nie uzasadniła jakichkolwiek kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 45 ust. 4. Protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4). Z powołanymi przepisami koresponduje art. 57 tej ustawy, nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu przez weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4. IZ uznała, że protest nie spełnia wymogów formalnych, gdyż wnioskodawca nie wskazał kryteriów wyboru projektu, z których oceną się nie zgadza. Przyjęła, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 59 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowiący, że protest pozostawia się bez rozpatrzenia, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 46 ust. 5, został wniesiony bez spełnienia wymogów określonych w art. 54 ust. 2 pkt 4. W skardze strona skarżąca wskazała, że nie kwestionuje oceny kryteriów wyboru. Podniosła, że zachodzi sprzeczność pomiędzy sentencją a częścią uzasadnienia. Według strony skarżącej czyni tak zapewne, gdyż intuicyjne dostrzega, że protest jednak spełnia warunki formalne. W wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii granic sądowej kontroli oceny projektu zgłoszonego do objęcia współfinansowaniem ze środków unijnych w sytuacji złożenia protestu. Podstawą wniesienia protestu, w myśl art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Sposób zredagowania tego przepisu wskazuje, że są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a skoro tak, to również i Sąd I instancji, rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, który dotyczył dokonania oceny projektu w aspekcie alokacji środków. Ta okoliczność jest bezsporna. Ten zarzut nie ma charakteru proceduralnego. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji celowości alokacji środków. A zatem kwestia alokacji środków pozostaje poza zakresem kognicji sądu, który rozpoznaje tę sprawę. W przedmiotowej sprawie Spółka w proteście nie wnosiła zarzutów w zakresie kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza. IZ trafnie wskazała art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w przypadku, gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie albo w ramach rundy konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu. Wniosek o dofinansowanie spełnił kryteria formalne, kryteria merytoryczne ogólne i specyficzne obligatoryjne w ramach opisanego konkursu. Nie został skierowany do realizacji, gdyż kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ww. konkursie była niewystarczająca na objęcie go dofinansowaniem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.