I SA/Ol 239/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014r., Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 18 listopada 2013r. w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego Prezydentowi Miasta K., w imieniu którego działa Miejski Ośrodek Opieki Społecznej w K. (dalej jako "strona", "skarżący"). Z akt sprawy wynika, że skarżący przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego do realizacji tytuł wykonawczy o nr "[...]", wystawiony w dniu 7 października 2013r., celem wszczęcia egzekucji administracyjnej wobec majątku zobowiązanego R. K. Tytuł obejmował należności pieniężne Funduszu Alimentacyjnego za okres lipiec – wrzesień 2012r. Podstawę prawną dochodzonych należności stanowiła decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 17 maja 2013r. nakładająca na zobowiązanego obowiązek zapłaty osobom uprawnionym, wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wynikających z decyzji tego organu z dnia 21 sierpnia 2012r. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2013r., Naczelnik Urzędu Skarbowego, po zbadaniu dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej, powołując się na przepisy art. 29 § 1 i 2 oraz art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej w skrócie "u.p.e.a.", zwrócił tytuł wykonawczy skarżącemu. Uzasadniając swoje stanowisko organ egzekucyjny wskazał na błędne określenie terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie. Stwierdził także, iż nieprawidłowe jest wystawienie tytułu wykonawczego, w którym jako należność główną wskazano jednopozycyjnie kwotę stanowiącą sumę wypłaconych należności alimentacyjnych osobom uprawnionym za poszczególne miesiące, bez wyodrębnienia poszczególnych miesięcy zadłużenia. Za błędne uznał też wskazanie jednej daty, od którego nalicza się odsetki za zwłokę, przy istnieniu w okolicznościach przedmiotowej sprawy różnych terminów płatności stanowiących daty wypłaty poszczególnych należności pieniężnych z funduszu alimentacyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Prezydent Miasta K. wniósł o jego uchylenie. Zdaniem wierzyciela przedmiotowy tytuł wykonawczy spełnia wymogi formalne i został wystawiony prawidłowo. Należności wykazane w poz. 33 (kwota należności głównej) obejmują okres od lipca do września 2012r., natomiast kwota wykazana w poz. 38 (kwota odsetek naliczona na dzień wystawienia tytułu) stanowi kwotę, która na dzień wystawienia tytułu wykonawczego stanowi sumę naliczonych odsetek za zwłokę od dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia alimentacyjnego. Do zażalenia załączono pismo z dnia 28 listopada 2013 r., stanowiące zestawienie sposobu naliczania odsetek za zwłokę. W motywach zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy, powołując się na art. 29 u.p.e.a oraz art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., wskazał, że w treści tytułów wykonawczych istotnym jest prawidłowe określenie przez wierzyciela zakresu dochodzonego obowiązku i wskazanie właściwego terminu naliczania odsetek za zwłokę. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., jednym z niezbędnych elementów tytułu wykonawczego jest określenie terminu, od którego nalicza się odsetki za zwłokę, z tytułu niezapłacenia należności w terminie. Prawidłowe określenie terminu naliczania odsetek za zwłokę umożliwia organowi egzekucyjnemu obliczanie na bieżąco, w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, prawidłowej kwoty odsetek za zwłokę. Zaznaczył, że błędnym jest, dokonane przez wierzyciela, wskazywanie rodzaju należności jako "fundusz alimentacyjny". Prawidłowe oznaczenie rodzaju należności powinno bowiem wskazywać w przedmiotowej sprawie, iż egzekwowany rodzaj należności pieniężnych to "świadczenia z funduszu alimentacyjnego". Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w myśl przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7, ze zm.), świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaca się w okresach miesięcznych. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 27 powołanej ustawy, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami (ust. 1). Odsetki te są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (ust. 1a). Mając na względzie powyższe uregulowania Dyrektor stwierdził, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacane są w okresach miesięcznych, zaś odsetki za zwłokę, obciążające dłużnika alimentacyjnego, nalicza się od następnego dnia po dniu wypłaty świadczenia. Oznacza to, że z każdym miesiącem, w którym dokonano wypłaty świadczenia, powstaje odrębna należność, od której odrębnie nalicza się odsetki za zwłokę. W ocenie organu odwoławczego, nie jest możliwe prawidłowe określenie w jednej pozycji tytułu wykonawczego - jednego terminu, od którego naliczane są odsetki za zwłokę - w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy obejmuje zaległości za więcej niż jeden miesiąc. Zdaniem organu w wystawionym tytule wykonawczym, należy odrębnie wskazywać każdą należność z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, za każdy kolejny miesiąc, dzięki czemu możliwe również jest odrębne określenie terminu, od którego nalicza się odsetki za zwłokę. Organ II instancji stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy, nieprawidłowe jest wystawienie tytułu wykonawczego, gdzie jako należność główną (w poz. 33), od której nalicza się odsetki za zwłokę, wskazano kwotę obejmującą okres od lipca do września 2012r., bez wyodrębnienia kolejnych miesięcy okresu świadczeniowego oraz gdzie wskazano jedną datę, od której nalicza się odsetki za zwłokę, tj. od dnia 8 października 2013 r. (w poz. 38). Organ wskazał, że z treści zestawienia sposobu naliczania odsetek za zwłokę, wynika, iż wierzyciel dokonał za okres od lipca do września 2012r. dwóch wypłat (w dniu 23 sierpnia 2012 r. i 21 września 2012 r.). W ocenie Dyrektora różny jest zatem termin naliczania odsetek za zwłokę od należności głównych wypłaconych wierzycielowi alimentacyjnemu. W konsekwencji wystawienie tytułu wykonawczego w sposób dokonany przez skarżącego narusza wymogi stawiane tytułom wykonawczym, określone w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prezydent Miasta K. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa w związku z art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu podjęcia kroków zmierzających do załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie zbadania, czy wystawiony przez skarżącego tytuł wykonawczy opiewa na prawidłowe kwoty i czy przy założeniu, że został wystawiony według innego wzoru, jego treść byłaby identyczna, a wysokość naliczonych odsetek stanowiła tę samą kwotę jak kwota wyliczona przez wierzyciela; - art. 27 § 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie wierzycielowi dochodzenia zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej; - art. 27 u.p.e.a. w związku z art. 26 u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sporządzony przez organ właściwy wierzyciela tytuł egzekucyjny nie spełnia wymogów formalnych stosowanych wobec tytułów egzekucyjnych, podczas gdy został on wystawiony zgodnie z obowiązującym wzorem dla tytułów egzekucyjnych przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001r, nr 137 poz. 1541). W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ w żaden sposób swej decyzji nie uzasadnił, a ograniczył się jedynie do zakwestionowania tytułu wykonawczego wystawionego przez skarżącego. Nie uwzględnił wniosku dowodowego złożonego w zażaleniu, tj. "sposobu wyliczenia odsetek przez skarżącego". Z pisma tego wynikało, że wyliczenie kwoty odsetek oraz termin rozpoczęcia ich obliczania zostały przez skarżącego ustalone w sposób prawidłowy. Łączna kwota naliczonych odsetek, podana w punkcie 38 tytułu wykonawczego stanowi w istocie efekt prawidłowo dokonanych wyliczeń. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie odsetki zostały wyliczone zgodnie z art. 27 § 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Dodał, że organ poprzez swoje działanie uniemożliwia mu dochodzenie zwrotu przedmiotowych należności. Stwierdził, że tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo, zgodnie z formularzem określonym przez rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jedynym uproszczeniem, z jakiego skorzystał wierzyciel było podanie sumy odsetek, bez wymieniania poszczególnych okresów, od których były one naliczane. Dalsze naliczanie odsetek winno nastąpić od dnia następnego po dniu wystawienia tytułu wykonawczego, co wskazano w poz. 36 tytułu wykonawczego. Zdaniem skarżącego przedmiotowy tytuł wykonawczy nie wymaga sprostowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. z punktu widzenia jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika zaś, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Spór w rozpoznanej sprawie dotyczył poprawności formalnej otrzymanego przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego, będącego podstawą prowadzenia egzekucji. Zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi – Prezydentowi Miasta K., nastąpił z uwagi na braki formalne tytułu wykonawczego tj. nie spełnienie wymogów określonych w art. 27 §1 i 2 u.p.e.a. W art. 27 § 1 u.p.e.a. zostały szczegółowo wymienione składniki tytułu wykonawczego, tj. wszystkie elementy, które prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy winien zawierać. Przepis określa podstawowe wymogi jakie musi spełniać tytuł wykonawczy, mogący stać się podstawą wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 u.pe.e.a. organ egzekucyjny jest zobowiązany z urzędu badać, czy tytuł zawiera wszystkie treści określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., a w przypadku niespełnienia tych wymogów organ ten nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Formalizm postępowania egzekucyjnego ma służyć niewątpliwie z jednej strony zagwarantowaniu praw zobowiązanego bądź osób trzecich, z drugiej zaś zapewnieniu efektywnego przebiegu egzekucji (por. C.Kulesza "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz" LEX 2010, komentarz do art. 27 u.p.e.a.). Z powyższego wynika, że tytuł wykonawczy jest szczególnym dokumentem urzędowym, warunkującym wszczęcie egzekucji. Aby to było możliwe powinien zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 27 u.p.e.a. Natomiast brak chociażby jednego z tych elementów powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazywał, iż obowiązkiem organu egzekucyjnego, po otrzymaniu tytułu wykonawczego, a przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, jest zbadanie dopuszczalności egzekwowania nałożonego obowiązku, dokonanie oceny poprawności formalnej otrzymanego wniosku o przeprowadzenie egzekucji administracyjnej oraz tytułu wykonawczego. Konsekwencją zaś stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej, bądź też istnienia braków formalnych, jest zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi. Przepis art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Z treści powyższego przepisu wynika, że niezbędnym elementem tytułu wykonawczego jest prawidłowe określenie przez wierzyciela zakresu dochodzonego obowiązku i wskazanie właściwego terminu naliczania odsetek za zwłokę. Trafnie skonstatował organ odwoławczy, iż prawidłowe określenie terminu naliczania odsetek za zwłokę umożliwia organowi egzekucyjnemu obliczanie na bieżąco, w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, prawidłowej kwoty odsetek za zwłokę. Należy również zauważyć, że stosownie do regulacji zawartej w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaca się w okresach miesięcznych. Zgodnie zaś z brzmieniem przepisu art. 27 powołanej ustawy, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami (ust. 1). Odsetki te są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (ust. 1a). Tym samym stwierdzić należy, że świadczenia te wypłacane są w okresach miesięcznych, a odsetki za zwłokę, nalicza się od następnego dnia po dniu wypłaty świadczenia alimentacyjnego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że z każdym miesiącem powstaje odrębna należność, od której odrębnie nalicza się odsetki za zwłokę, liczone od dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia. Każda należność winna być zatem egzekwowana oddzielnie na podstawie odrębnych tytułów wykonawczych, bądź też każda należność, za każdy kolejny miesiąc, winna być wskazywana odrębnie w wystawionym tytule wykonawczym. Nieprawidłowe będzie więc określenie w jednej pozycji tytułu wykonawczego jednego terminu – od którego naliczane są odsetki za zwłokę - w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy obejmuje zaległości za więcej niż jeden miesiąc. Zdaniem Sądu, naliczenie odsetek musi być poprzedzone ustaleniem w zakresie określenia terminu, tj. dnia, od którego są one naliczane dla każdej należności odrębnie - w przypadku niniejszej sprawy, dnia następnego po dniu wypłaty świadczenia alimentacyjnego. Znaczenie tej daty w naliczeniu odsetek jest jednym z elementów tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Jak wynika z akt sprawy wierzyciel za trzymiesięczny okres (od lipca do września 2012r.) dokonał dwóch wypłat z funduszu alimentacyjnego. W dniu 23 sierpnia 2012r. dokonano wypłaty świadczeń alimentacyjnych wierzycielowi alimentacyjnemu, za dwa miesiące tj. za lipiec i sierpień 2012r, następnie w dniu 21 września 2012r. dokonano wypłaty świadczenia alimentacyjnego za miesiąc wrzesień 2012r. Tym samym różny jest termin naliczania odsetek za zwłokę od należności głównych. W przypadku pierwszej wypłaty odsetki winny być naliczane od dnia 24 sierpnia 2012r., w drugiej od dnia 22 września 2012r. Biorąc pod uwagę powyższe nieprawidłowym było wystawienie tytułu wykonawczego, w którym jako należność główną (w poz. 33), od której naliczane są odsetki za zwłokę, skarżący wskazał kwotę obejmującą trzymiesięczny okres ( lipiec, sierpień, wrzesień 2012r.), bez wyodrębniania kolejnych miesięcy okresu świadczeniowego. Błędem było także wskazanie jednej daty (w poz. 38), od której nalicza się odsetki za zwłokę tj. od dnia 8 października 2013r. Nie można zgodzić się ze skarżącym co do prawidłowości takiego "uproszczenia". W ocenie Sądu tytuł wykonawczy powinien jasno określać należność główną oraz datę, od której nalicza się odsetki. W tym przypadku są to dwie odrębne, niezależne daty, których nie można połączyć. Jak wskazano na wstępie niniejszych rozważań tytuł wykonawczy jest szczególnego rodzaju dokumentem urzędowym, który nie powinien być przedmiotem domysłów żadnej ze stron. Jego treść powinna być jasna i czytelna, a także zupełna (kompletna). Z tego względu treść tytułu wykonawczego nie powinna być uzupełniana innymi dokumentami. Tak jak w niniejszym przypadku pismem z dnia 28 listopada 2013r. załączonym do zażalenia zatytułowanym "Sposób naliczania odsetek dla dłużnika alimentacyjnego". Nietrafiony okazał się również zarzut naruszenia przez organ egzekucyjny art. 27 w związku z art. 26 u.p.e.a. poprzez uznanie że tytuł egzekucyjny został sporządzony niezgodnie ze wzorem dla tytułów egzekucyjnych przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. Organ egzekucyjny, jak i organ odwoławczy, nie kwestionowały wzoru (formularza) tytułu wykonawczego. Podważona została jedynie treść dwóch jego rubryk. Sąd uznał również za chybiony zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie znajdowało bowiem oparcie w treści przepisów prawa, wskazanych w jego podstawie prawnej oraz zostało poprzedzone wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w zakresie mającym znaczenie dla jego rozstrzygnięcia – zbadaniem, czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej oraz zbadaniem tytułu wykonawczego wyłącznie pod względem spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.. W toku niniejszego postępowania organ egzekucyjny nie dokonuje natomiast żadnych innych ustaleń faktycznych i nie prowadzi postępowania dowodowego co do zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na marginesie zaznaczyć należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarżący nie wniósł w toku postępowania administracyjnego (a dokładnie – jak wskazuje – w zażaleniu) o przeprowadzenia dowodu z pisma dołączonego do zażalenia. Tym samym organ mógł uznać, że pismo to złożone zostało tylko na poparcie stanowiska strony. Wskazać również należy, że Sąd w działaniu organów, zgodnym z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie dopatrzył się uniemożliwiania dochodzenia zwrotu należności objętych tytułem wykonawczym. Przeciwnie, wystawienie przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego, spełniającego wymogi określone w art. 27 §1 i 2 u.p.e.a., umożliwiłoby skuteczne wszczęcie egzekucji administracyjnej. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2011r., sygn.. akt II FSK 314/10, w którym stwierdził: "Uchybienie choćby jednemu z wymogów treściowych tytułu wykonawczego określonych w art. 27 – art. 27e u.p.e.a. powoduje, że dokument ten – na etapie jego wystawienia i skierowania do organu egzekucyjnego – musi zostać zwrócony wierzycielowi, który w miejsce zwróconego może wystawić nowy tytuł wykonawczy spełniający wszelkie wymagania i ponownie wystąpić o wszczęcie egzekucji" (publ. CBOIS). W tym stanie rzeczy oraz w świetle poczynionych przez Sąd rozpoznający skargę rozważań należało stwierdzić, że zarzuty skarżącego okazały się niezasadne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.