I SA/Ol 265/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędzia WSA Tadeusz Piskozub (sprawozdawca), Protokolant Praktykant Marta Starszewska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r., sprawy ze skargi E. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. oddala skargę, 2.zasądza od Skarbu Państwa- Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego A. W. kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści zł) oraz należny podatek od towarów i usług według stawki 23%, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. I SA/Ol 265/11 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z wnioskiem E.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w części zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" w zakresie dotyczącym odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od 01.12.2000r. do 31.12.2000r. i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia "[...]", w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Z akt sprawy i motywów decyzji wynika, co następuje: Dnia 28.10.2010 roku E. W. złożyła wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek. Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: – ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 30.610,97 zł, – ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 7.006,01 zł, – Fundusz Pracy w łącznej kwocie 2.481,46 zł. W decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach określonych w ust. 3 art. 28 przedmiotowej ustawy. Organ ustalił, że wnioskodawczyni nie prowadziła działalności gospodarczej, nie wykazywała dochodów i zobowiązań. Ponadto wskazał, iż w myśl art. 28 ust 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś art. 32 ustawy, do składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w zakresie umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Zakład po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu określenie sytuacji materialnej wnioskodawczyni, przyjął, iż brak było podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności jej zadłużenia i podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Oceniając wniosek pod kątem zastosowania umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust 3a ustawy organ uznał, iż nie zaistniały przesłanki przemawiające za ich umorzeniem. Przedmiotowe należności mogłyby być umorzone, gdyby wnioskodawczyni wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić należności, gdyż pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny, co oznacza, że to na wnioskodawczyni ciążył obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Wnioskodawczyni nie przedstawiła jednakże żadnych dowodów, które przemawiałyby za umorzeniem wobec niej należności. Ponadto organ wskazał, iż umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i jest najdalej idącą ulgą w spłacie należności. Wierzyciel będący podmiotem publicznym, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przeciwieństwie do wierzyciela występującego w stosunkach zobowiązaniowych o charakterze cywilnoprawnym nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną. Ponadto przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakładają na Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym składek nieuregulowanych w terminie do momentu całkowitego pokrycia zadłużenia. Przez okres uprawniający Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dochodzenia należności istnieje więc ustawowy obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyegzekwowania powstałego zadłużenia z tytułu składek. Odnosząc się do przedstawionego przez wnioskodawczynię zarzutu, że przedmiotowe należności uległy przedawnieniu, organ wyjaśnił, iż zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili powstania roszczenia tj. art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia w którym stały się wymagalne. Bieg terminu przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Ponadto organ wyjaśnił, że z dniem 1.01.2003 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 18.12.2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) wprowadzające m.in. zmiany w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. Znowelizowany przepis art. 24 ustawy z dnia 13.10. 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.) wprowadził generalną zasadę, iż należności z tytułu składek przedawniają się po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, o ile nie wystąpią okoliczności powodujące zawieszenie bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia. Powyższa zasada ma zastosowanie do zobowiązań, które nie wygasły przed dniem 01.01.2003r., a zatem do należności z tytułu składek wskazanych w sentencji decyzji, bowiem przedmiotowe należności na dzień 01.01.2003r. były wymagalne i nie uległy przedawnieniu, w związku z powyższym ich okres przedawnienia wydłużony został do 10 lat, przy zachowaniu zasady wystąpienia przesłanek powodujących zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia. Organ podkreślił, iż przedawnienie należności oceniane jest według stanu prawnego, obowiązującego w dniu upływu terminu przedawnienia. Powyższe stanowisko potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008r. (sygn. akt II UZP 5/08). E. W. złożyła w dniu 10 stycznia 2011r. wniosek do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie ciążących na niej należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wskazała argumenty tożsame z podniesionymi w uzasadnieniu pierwotnego wniosku o umorzenie należności, kierowanego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję z dnia "[...]"., w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od 1.12.2000 do 31.12.2000 r. z powodu przedawnienia i w tym zakresie umorzył postępowanie, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ rentowy ponownie wskazał, iż w przypadku wnioskodawczyni brak jest podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie zachodzą również przesłanki do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy, gdyż nie przedstawiła ona dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej rodzinnej uniemożliwiającej uregulowania zadłużenia. Nie można też jednoznacznie stwierdzić, iż spłata zadłużenia zagraża egzystencji wnioskodawczyni. Ponadto wnioskodawczyni nie wskazała żadnych nowych, istotnych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał więc, iż niewystarczającym jest dążenie strony do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był przedmiotem rozpoznawania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją. W kwestionariuszu skarżąca podała, że nie osiąga żadnych dochodów. Wskazała, że nie posiada żadnych zobowiązań, nie posiada żadnego majątku ruchomego i nieruchomego. Nie figuruje jako prowadząca działalność gospodarczą. Nie jest również zarejestrowana jako osoba bezrobotna, gdyż została wyłączona z ewidencji w związku z wyjazdem za granicę. Organ podkreślił, iż pomimo wezwań wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dokumentów, na podstawie których można byłoby ustalić wysokość ponoszonych kosztów związanych z utrzymaniem rodziny, mieszkania, czy też związanych z innymi nadzwyczajnymi, nieprzewidzianymi wydatkami. Wskazała tylko, że utrzymuje się z prac dorywczych i pomocy najbliższej rodziny Dodatkowo ZUS wskazał, iż rolą państwa jest zapewnienie równych dla wszystkich warunków i zasad prowadzenia działalności gospodarczej, w tym równych obciążeń publicznoprawnych. O istnieniu którejkolwiek z przesłanek warunkujących umorzenie zawsze decyduje nie subiektywne przekonanie płatnika, ale kryteria obiektywne, ustalone zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy przez Sąd. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w chwili obecnej jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Miejskim Urzędzie Pracy w O. Skarżąca podała jednocześnie, że zmuszona była do wyjazdu do Wielkiej Brytanii. Z uwagi na kryzys udało się znaleźć zatrudnienie, które pozwala jej jedynie na opłacenie stancji oraz zakup podstawowej żywności i środków czystości. W najbliższym czasie będzie zmuszona wrócić do kraju i ukończyć studia podyplomowe. Dzięki temu będzie miała wyższe kwalifikacje i większe możliwości uzyskania pracy w Polsce. Zdaniem skarżącej, ZUS nie uwzględnił faktycznych przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej, co spowodowało powstanie zobowiązania w takiej wysokości. Skarżąca podniosła, że jej obecna sytuacja materialna w żaden sposób nie pozwala na spłatę zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bez uszczerbku dla niej. W odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrując sprawę zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zasady i tryb kontroli sądowej działalności administracji publicznej reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z jej postanowieniami, wyeliminowanie przez sąd administracyjny aktu prawnego wydanego przez organ administracji może nastąpić po stwierdzeniu, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) bądź w wyniku istnienia wady skutkującej stwierdzeniem nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznawanie skarg na akty organów nie ma charakteru merytorycznego orzekania o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, orzekając w danej sprawie, pełni funkcje kasacyjne, badając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz na podstawie akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.) zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, co stanowi wskazane wyżej kryterium sądowej kontroli nad działalnością administracji publicznej. Skarżąca nie podważyła stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest umorzenie należności. Natomiast spór odnośnie ustalenia okresu podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym był rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu. Należy wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego polegającej na badaniu legalności zaskarżonego aktu lub czynności wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podjęcia. Sąd jest zawsze związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Sąd administracyjny nie może ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji administracyjnych. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organ błędnie ocenił jej sytuacje osobistą i materialną. Skarżąca podała w skardze, że przebywa w Wielkiej Brytanii i tam pracuje oraz osiąga dochody. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego". Oznacza to, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej• nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych wart. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta wart. 28 ust. 2 cyt ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W postępowaniu administracyjnym skarżąca uchyliła się od ujawnienia okoliczności dotyczących jej zatrudnienia i osiąganych dochodów. W tej sytuacji zasadnie organ uznał, że skarżąca nie wykazała, iż zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W art. 28 ust. 3b. została określona delegacja, w której określono, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (Dz.U.03.141.1365) z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Art. 28 ust. 3a powołanej ustawy dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będących jednocześnie płatnikami tych składek. Natomiast zwrot w szczególności zawarty w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Organ prawidłowo bowiem przyjął, że skarżąca, biorąc pod uwagę jej wiek, wykształcenie, ma możliwości uzyskiwania dochodów i w konsekwencji spłaty zadłużenia. Nie ma ona natomiast nikogo na utrzymaniu. W związku z tym należy stwierdzić, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, iż tylko część należności uległa przedawnieniu. Organ odnosząc się do przedstawionego zarzutu przedawnienia należności wskazał, iż zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili powstania roszczenia tj. art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu składek, rozłożenie na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Ponadto organ stwierdził, iż z dniem 01.01.2003r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 18.12.2002r o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) wprowadzające m.in. zmiany w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. Znowelizowany przepis art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadził generalną zasadę, iż należności z tytułu składek przedawniają się po 10 latach, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, o ile nie wystąpią okoliczności powodujące zawieszenie bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia, Powyższa zasada ma zastosowanie do do należności z tytułu składek wskazanych w sentencji decyzji z dnia "[...]", bowiem przedmiotowe należności na dzień 01.01.2003r. były wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Wynika to z zasady, iż przedawnienia należności oceniane jest według stanu prawnego, obowiązującego w dniu upływu terminu przedawnienia. Powyższe stanowisko potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 02.07.2008r. (sygn. akt II UZP 5/08). Jednocześnie Zakład prawidłowo przyjął, że postępowanie w sprawie należności z tytułu składek za okres 11/2000r. oraz 12/2000r. na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy zostało umorzone ze względu na bezprzedmiotowość, ponieważ należności uległy przedawnieniu. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 28.10.2009 r. sygn. akt I SA/Ol 569/09 oddalił skargę E.W. na decyzję ZUS z dnia "[...]", w przedmiocie odmowy umorzenia należności. Należy wskazać, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego, która to zmiana pozwoliłaby na stwierdzenie, że nie ma możliwości uregulowania zaległych należności w przyszłości. W takich okolicznościach - podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie - nie może być uznane za dowolne. Kolejnym prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E.W. na decyzję ZUS z dnia "[...]"w przedmiocie odmowy umorzenia należności. Ustalony stan faktyczny został zastosowany do prawidłowo wybranych i interpretowanych norm prawa materialnego. W takich okolicznościach organ, odmawiając umorzenia należności z tytułu składek nie naruszył powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego, stąd zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.