I SA/Ol 265/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Protokolant Sekretarz sądowy Monika Rząp, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. orzeka , że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonywana III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. P. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 D. P.(dalej cyt. jako skarżąca, wnioskodawczyni) zadeklarowała dziewięć działek rolnych oznaczonych kolejno: A, B, CA, CB, D, E, F, G oraz H. Do pakietu rolnictwo ekologiczne zadeklarowano powierzchnię 18,04 ha, w tym do Wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) 1,47 ha, zaś do Wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) 16,57 ha. Natomiast do Wariantu 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach zadeklarowano powierzchnię 16,57 ha. W trakcie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej przeprowadzonej w dniu 6 listopada 2009 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni stwierdzone zostały nieprawidłowości na działce oznaczonej jako E, polegające na zawyżeniu powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną dla Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), a stwierdzoną podczas kontroli na miejscu wyniosła 0,65 ha co stanowiło 4,08 %. Tożsama różnica wystąpiła w ramach Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariantu 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. W uwagach z raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni wskazano , że działki rolne oznaczone jako E oraz F zostały pomierzone łącznie , a ich całkowita powierzchnia wynosiła 11, 25 ha. Działce F przypisano deklarowaną we wniosku powierzchnię 8,55 ha . Pozostałą część przypisano natomiast działce E , której powierzchnia deklarowana wynosiła 3,55 ha , a zmierzona 2,70 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej w skrócie jako ARiMR) decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", przyznał D. P. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2009 w wysokości 11.532,50 zł, w tym z tytułu realizacji: Pakietu 2 - Rolnictwo Ekologiczne, Wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w wysokości 1.161,30 zł, Wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości 3.801,20 zł oraz Pakietu 3 - Ekstensywne trwale użytki zielone, Wariantu 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach w wysokości 6.570,00 zł. Organ na podstawie art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. ze zm.), przyznał płatność rolnośrodowiskową dla wariantów 2.3 oraz 3.1 w pomniejszonej wysokości. W przypadku Wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), płatność rolnośrodowiskowa naliczona została do całości deklaracji, tj. 1,47 ha i wyniosła 1.161,30 zł. Dla Wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) przedmiotowa płatność naliczona została do powierzchni stwierdzonej, pomniejszonej o kwotę przypadającą na dwukrotną stwierdzoną różnicę i wyniosła 3.801,20 zł. W taki sam sposób naliczono płatność rolnośrodowiskową na 2009 rok dla Wariantu 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, która wyniosła 6.570,00 zł. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W prawie administracyjnym brak jest regulacji prawnej pojęcia winy. Dlatego organ sięgnął do definicji stopnia winy zawartych w prawie cywilnym. Wskazując, że wnioskodawczyni przy wypełnianiu wniosku dopuściła się winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie. Organ uznał, że strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. W jego opinii wnioskodawczyni nie dołożyła należytej staranności. W związku z tym jej działanie należy uznać za wadliwe. Wymieniony producent rolny powinien bowiem dokonać pomiaru zadeklarowanych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009r. Powyższą decyzję zaskarżyła D. P., reprezentowana przez pełnomocnika. Zarzuciła niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego oraz wadliwe przyjęcie podstaw dla przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. Podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa i 80 kpa. Zarzut ten uzasadniła tym, że nie ponosi ona winy, gdyż wielkość działek wykazała wypisem z ewidencji gruntów wywołującym skutki określone w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr. 240. poz. 2027 ze zm., dalej cyt. jako pgik). Ponadto zarzuciła organowi naruszenie art. 8, 10, 107 § 3, 136 kpa i art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2010r., sygn. akt I SA/OI 641/10, oddalił wniesioną skargę. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadą prawdy obiektywnej. Sąd I instancji stwierdził, że art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 nie mógł być zastosowany w sprawie. Oceniając stan faktyczny Sąd I instancji stwierdził bowiem, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż to skarżąca ponosi winę za zaistnienie rozbieżności pomiędzy stanem zadeklarowanym a stanem faktycznym. Obowiązek wyznaczenia w terenie i pomiaru powierzchni części działki spoczywał wyłącznie na właścicielu. Wypełnienie wniosku niezgodnie z wymogami prawa materialnego jest obiektywnie bezprawne i subiektywnie wadliwe. Za nieusprawiedliwione Sąd uznał zarzuty, że organy administracyjne na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 pgik mogły dokonać weryfikacji stanu faktycznego. Ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organy administracyjne były uprawnione do weryfikacji wniosku lecz skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie przedłożyła aktualnego wypisu z rejestru gruntów. Weryfikacja danych została dokonana w trakcie kontroli, której skarżąca nie podważyła. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca . Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2012r., sygn. akt II GSK 110/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej cyt. jako p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa wskutek oddalenia skargi, w sytuacji gdy nie wyjaśniono podstawowych wątpliwości co do ustalenia powierzchni spornej działki. W ocenie Sądu, skoro płatności udzielane są według stanu faktycznego istniejącego na gruncie, koniecznym jest wykazanie w rzetelnie prowadzonym postępowaniu dowodowym wielkości działek gruntu kwalifikujących się do tych płatności. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek, dysponuje kilkoma źródłami danych o gruntach rolnych objętych jego treścią. W szczególności są to mapy, dokumenty z ewidencji gruntów, dane kartograficzne, wyniki kontroli najczęściej w postaci raportu kontroli czy wreszcie dowody z zeznań świadków. Niewątpliwie z tych wszystkich źródeł organ winien korzystać przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, dowody te winien przeprowadzić i ocenić, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Jeżeli więc dane w ewidencji gruntów są aktualne, a ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich innej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r.. Zarówno ta ewidencja, jak również wydawane właścicielom i posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy, na które następnie mogą się powoływać w podejmowanych czynnościach, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 kpa. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika aby organ administracji publicznej korzystał z możliwości dowodowych wynikających z treści przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 pgik. NSA wskazał, że przedstawione wyżej regulacje prawne winny zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu sądowym i postępowaniu administracyjnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy strony podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej cyt. jako .p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo, a zatem skargę należało uwzględnić. Dodatkowo podkreślić należy, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie, po uchyleniu poprzednio wydanego wyroku sądu I instancji. Na postawie art. 190 p.p.s.a. "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przepis ten w istotny sposób determinuje więc zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek oddalenia skargi, w sytuacji, gdy nie wyjaśniono podstawowych wątpliwości co do ustalenia powierzchni spornej działki. Z uwagi na fakt, iż płatności udzielane są według stanu faktycznego istniejącego na gruncie, organ winien wykazać w prawidłowo prowadzonym postępowaniu dowodowym wielkości działek gruntu kwalifikujących się do płatności, o które ubiega się wnioskodawca. Organ administracji publicznej dysponuje bowiem, kilkoma źródłami danych o gruntach rolnych np. mapami, dokumentami z ewidencji gruntów, danymi kartograficznymi, wynikami kontroli najczęściej w postaci raportu kontroli czy też dowodami z zeznań świadków. Organ winien korzystać z tych wszystkich źródeł, aby ustalić stan faktyczny sprawy, zaś ich ocena winna znaleźć się w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Jednakże stosownie do treści art. 24 ust. 4 pkt 2 pgik (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji), starosta zapewnia nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków ARiMR w celu utworzenia i prowadzenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dodatkowo w świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Wskazać więc należy, iż w sytuacji gdy dane w ewidencji gruntów są aktualne, a ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich innej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r.. Jak podniósł bowiem NSA zarówno ta ewidencja, jak również wydawane właścicielom i posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy, na które następnie mogą się powoływać w podejmowanych czynnościach, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide wyrok NSA z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 295/07 niepublikowany). W ocenie Sądu, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien, więc skorzystać z możliwości dowodowych jakie daje mu art. 24 ust 4 pkt 2 pgik i porównać powierzchnię podawaną przez stronę skarżącą z powierzchnią widniejącą w ewidencji gruntów i budynków. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń organ władny będzie, mając na uwadze poczynione przez sąd (WSA i NSA) wytyczne, rozważać możliwość zastosowania przesłanki wynikającej z art. 68 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004r. tj. badania winy strony skarżącej za zaistnienie rozbieżności pomiędzy stanem zadeklarowanym a stanem faktycznym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a , sąd uchylił zaskarżoną decyzję, określając na mocy art. 152 p.p.s.a., że nie podlega ona wykonaniu. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a zasądzono zwrot kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa jednego pełnomocnika oraz wynagrodzenie pełnomocnika (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).