I SA/Ol 275/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Anna Janowska sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 17 kwietnia 2025 r., nr Rep. 1469/EA/24 w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę. C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej jako Spółka, zobowiązana, strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako SKO, Kolegium) z 17 kwietnia 2025 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy i podjętych przez organy rozstrzygnięć, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego [...] (dalej jako Naczelnik US, NUS) wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 30 sierpnia 2024 r. wystawionego przez Prezydenta Miasta Elbląg (dalej jako Prezydent) na należności określone jako niezwrócone dotacje wykorzystane niezgodnie z prawem lub nienależnie pobrane. Należności wynikają z decyzji Prezydenta z 29 listopada 2023 r. nr DSM-RB.3032.127.2023.DB (w tytule wykonawczym podano nr "DSM-RB.3032.127.2023") i orzeczono je na podstawie art. 169 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Naczelnik US przekazał Spółce odpis powyższego tytułu wykonawczego 5 września 2024 r., zawiadamiając jednocześnie stronę o dokonanym 2 września 2024 r. zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego strony. Pismem z 12 września 2024 r. adwokat Spółki zgłosił w zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, przekazane następnie Prezydentowi. Powołał art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skrócie: u.p.e.a.) i zarzucił: 1) brak doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego – powołując art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. podniesiono, że doręczono stronie jedynie niepodpisany wydruk komputerowy odpisu tytułu wykonawczego; 2) zainicjowanie postępowania przez organ nieuprawniony: Skarbnika Miasta Elbląg z naruszeniem art. 17b u.p.e.a. i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego; 3) na podstawie art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a. określenie obowiązku niezgodnie z treścią decyzji z 29 listopada 2023 r. 4) na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. brak podpisu wierzyciela na tytule wykonawczym, jak też brak uprawnienia osoby wystawiającej tytuł wykonawczy; 5) na podstawie art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. – określono obowiązek niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia – w części tytułu wykonawczego: "A1-1", "D1.2. i D1.5", D.4, D.8, opisane szczegółowo, oraz błędne określenie czasokresów naliczania odsetek, tj. z pominięciem art. 54 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (w skrócie: O.p.), jak też błędne oznaczenie wierzyciela w rubryce "E 1" tytułu wykonawczego, gdyż wierzycielem jest Gmina Elbląg, a nie Prezydent, który pełni wyłącznie rolę jego organu; 6) na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. brak doręczenia upomnienia, gdyż Spółka nie jest adresatem tego upomnienia i przez to nie jest zobowiązana do zapłaty. W uzasadnieniu pełnomocnik zobowiązanej podniósł, że stronie nie doręczono odpisu tytułu wykonawczego, a jedynie jego elektroniczny wydruk bez żadnego poświadczenia wymaganego na podstawie art. 26b u.p.e.a. Tytuł wykonawczy pozostaje niepodpisany, gdyż nie jest wystarczający nadruk imienia i nazwiska Skarbnika Miasta Elbląg z informacją, że dokument podpisano podpisem kwalifikowanym. Nie ma raportu badania prawidłowości tego podpisu, brak jest możliwości wygenerowania z systemu takiego raportu bądź innej weryfikacji prawidłowości podpisu elektronicznego. Z kolei wskazana w tytule wykonawczym decyzja Prezydenta z 29 listopada 2023 r. nie funkcjonuje z oznaczeniem nr "DSM-RB.3032.127.2023". Decyzja Prezydenta z 29 listopada 2023 r. nr DSM-RB.3032.127.2023.DB została najpierw zmieniona postanowieniem z 9 stycznia 2024 r. nr DSM-RB.3032.127.2023.DB, a następnie częściowo uchylona przez SKO decyzją z 10 maja 2024 r. nr Rep.399/IN/24. Błędnie ustalono też datę początkową biegu odsetek, a także przyjęto niewłaściwy sposób ich naliczania, gdyż pominięto art. 54 O.p. Podniesiono, że tytuł wykonawczy niewłaściwie identyfikuje jako wierzyciela Prezydenta, który nie jest uprawniony do żądania zapłaty. Natomiast upomnienie niewłaściwie zaadresowano na: "C.", które jest jedynie oznaczeniem marki. Prezydent postanowieniem z 19 września 2024 r. oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej jako u.p.e.a.). Na skutek zażalenia Spółki SKO postanowieniem z 17 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. W uzasadnieniu odniosło się do zarzutu braku możliwości uwzględnienia zarzutu dotyczącego nieprawidłowego określenia daty powstania należności pieniężnej (część D1. poz. 5 tytułu wykonawczego) oraz daty początkowej naliczania odsetek (część D1. poz. 2 tytułu). Podało, że początkowy termin naliczania odsetek winien przypadać na dzień 4 października 2022 r., co potwierdził WSA w Olsztynie w wyroku z 28 sierpnia 2024 r., I SA/Ol 230/24. Wskazanym wyrokiem oddalono skargę Spółki na decyzję Kolegium z 10 maja 2024 r. nr Rep.399/IN/24 w przedmiocie określenia wysokości dotacji do zwrotu za lata 2019-2020. Wyrok stał się też podstawą do uznania, że art. 54 O.p. nie mógł znajdować zastosowania w aspekcie określenia daty początkowej naliczania omawianych odsetek, gdyż materię tą w pełni regulują właśnie przepisy art. 252 ustawy o finansach publicznych. Z kolei datą powstania należności pieniężnej (część D1. poz. 5 tytułu wykonawczego) jest dzień 29 listopada 2023 r., czyli data wydania przez Prezydenta decyzji nr DSM-RB.3032.127.2023.DB, której pkt 1. określał wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi w łącznej kwocie [...] zł i nie podlegał późniejszym zmianom (modyfikacjom) ani ze strony organów administracji ani też Sądu. SKO przyznało, że identyfikując podstawę prawną obowiązku, w części D poz. 4 tytułu wykonawczego wskazano niepełne oznaczenie decyzji z 29 listopada 2023 r. pomijając litery "DB" faktycznie zawarte w oznaczeniu numeru tejże decyzji. W ocenie Kolegium uchybienia tego nie należy traktować jako błędu na tyle istotnego, aby wpływał na uznanie zarzutu pełnomocnika strony. Akta sprawy nie zawierają jakiejkolwiek innej decyzji Prezydenta z 29 listopada 2023 r. oznaczonej nr DSM-RB.3032.127.2023, której faktyczne funkcjonowanie w obrocie prawnym powodowałoby konieczność uwzględnienia zarzutu przeciwegzekucyjnego. Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut błędnego oznaczenia wierzyciela w części E poz. 1 tytułu wykonawczego. Podał, że dotacja oświatowa została przyznana na rzecz Spółki ze środków pozostających w budżecie Gminy Miasta Elbląg i z tego punktu widzenia wierzycielem jest ta właśnie Gmina. Prezydent miasta jest jednak upoważniony do reprezentacji gminy oraz do działania w imieniu gminy. Jest też organem wykonawczym gminy w miastach powyżej 100.000 mieszkańców (do których należy Elbląg), o czym przesądza treść art. 26 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). SKO podało, że zarzut błędnego wskazania aktu normatywnego "w części A1-1" tytułu wykonawczego dotyczy zapewne części D poz. 1 tytułu. Organ stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Skoro w części D poz. 4-5 tytułu wykonawczego wskazano numer i datę decyzji Prezydenta, odnoszące się do wymaganej należności pieniężnej, to pełnomocnik strony mógł prawidłowo zidentyfikować, że chodzi o dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Kolegium nie dopatrzyło się też podstaw do uwzględnienia zarzutów strony kwestionujących poprawność kwalifikowanych podpisów elektronicznych w tytule wykonawczym. SKO uznało prawidłowość podpisu zamieszczonego w tytule wykonawczym, co przekłada się na niezasadność stanowiska pełnomocnika Spółki o niedoręczeniu stronie odpisu tytułu wykonawczego. Kolegium uznało zarzut niedoręczenia stronie upomnienia za bezzasadny. Jako adresata tego upomnienia wskazano "C." – określając jednocześnie adres podmiotu zgodny ze wskazanym w odpisie KRS oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP) Spółki. Okoliczność, że w nazwie podmiotu zobowiązanego do zapłaty nie dookreślono rodzaju spółki (na czym – jak należy domniemywać – opiera się zarzut pełnomocnika), czyli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, nie może skutkować przyjęciem "nieskuteczności" upomnienia. Jak zauważył organ odwoławczy, zarzuty strony koncentrują się raczej na nieprawidłowościach związanych z "technicznym" aspektem tytułu wykonawczego, nie kwestionowano merytorycznej treści tego dokumentu. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie w całości postanowienia SKO. Zarzuciła naruszenie art. 34 § 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 33 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta z 19 września 2024 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jego uwzględnienia. Skarżąca powtórzyła naruszenia podniesione już w piśmie z 12 września 2024 r. w sprawie zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie z 17 kwietnia 2025 r., którym SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z 19 września 2024 r. o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Sporna stała się dokonana przez organy ocena zasadności zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec Spółki. Jak wynika z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Z kolei art. 33 § 2 u.p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie (art. 33 § 4 u.p.e.a.). Sąd ma na uwadze, że postępowanie mające na celu rozpoznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zarzutu zgłoszonego w oparciu o jedną z podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej. Ustalenia faktyczne mogą więc dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Rozpoznając skargę Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Na aprobatę zasługuje ocena SKO w odniesieniu do zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a., że określenie obowiązku nastąpiło niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4. Przy ocenie tego zarzutu bada się, czy nie doszło do zniekształcenia w zakresie przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z decyzji. Przy czym zniekształcenie to może odnosić się zarówno do rodzaju egzekwowanego obowiązku, jak i innych jego parametrów, w tym daty powstania (por. wyroki: WSA w Warszawie z 11 marca 2021 r., VII SA/Wa 1616/20, WSA w Gdańsku z 21 maja 2019 r., I SA/Gd 281/19, WSA w Poznaniu z 3 czerwca 2022 r., I SA/Po 77/22, WSA w Łodzi z 28 sierpnia 2024 r., I SA/Łd 209/24). Tymczasem z decyzji Prezydenta z 29 listopada 2023 r. wynika, że zwrotowi podlegają dotacje w wysokości [...] zł. Jak odnotowało to Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, wskazana kwestia nie uległa zmianie pomimo zaskarżenia decyzji Prezydenta. SKO decyzją z 10 maja 2024 r. nr Rep.399/IN/24 uchyliło decyzję Prezydenta w części, tj. w pkt 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło termin naliczenia odsetek począwszy od 4 października 2022 r. oraz w pkt 3 i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. WSA w Olsztynie w wyroku z 28 sierpnia 2024 r., I SA/Ol 230/24 oddalił skargę Spółki na decyzję Kolegium z 10 maja 2024 r. Pozostaje więc w obrocie prawnym pkt 1. decyzji Prezydenta z 29 listopada 2023 r. określający wobec Spółki wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi w kwocie [...] zł za lata 2019-2020. Taką też kwotę dotacji podlegającej zwrotowi wyszczególniono w części D.1 poz. 1 tytułu wykonawczego z 30 sierpnia 2024 r. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, pobrania dotacji w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nastąpiło 19 września 2022 r. – w dacie doręczenia skarżącej wystąpienia pokontrolnego (wyrok z 28 sierpnia 2024 r., I SA/Ol 230/24). Niemniej dopiero wydanie decyzji z 29 listopada 2023 r. nr DSM-RB.3032.127.2023.DB dało możliwość skierowania obowiązku do przymusowej realizacji. Wobec wskazania daty 29 listopada 2023 r. w pozycji 5 części D1. tytułu wykonawczego z 30 sierpnia 2024 r. zasadnie organy wierzycielskie uznały, że określenie obowiązku nastąpiło zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia. Przy czym Sąd nie ma wątpliwości, że podstawą egzekucji jest decyzja Prezydenta z 29 listopada 2023 r. o nr DSM-RB.3032.127.2023.DB mimo nieprawidłowego podania w tytule wykonawczym numeru decyzji bez dwóch ostatnich liter. Wskazana wada nie ma wpływu na kwestionowaną przez skarżącą prawidłowość określenia obowiązku podlegającego egzekucji. Zasadnie Kolegium w tym zakresie podało, że zarzut błędnego wskazania decyzji organu w tytule wykonawczym należy powiązać z argumentacją odnośnie tego, jakie miałyby być ujemne skutki takiego błędu dla prawidłowości całego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15 maja 2018 r., I SA/Ol 72/18). Prezydent miasta jest ponadto upoważniony do reprezentacji gminy oraz do działania w imieniu gminy, co wynika z art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak zasadnie odnotowało Kolegium w odpowiedzi na zarzut błędnego oznaczenia wierzyciela w części E poz. 1 tytułu wykonawczego. Stanowisko Spółki nie jest w tej sytuacji trafne, podobnie jak w kwestii błędnego wskazania aktu normatywnego. Jedną z kluczowych podstaw prawnych odnoszących się do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest powołana w części D poz. 1 tytułu wykonawczego art. 169 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1530). Już bowiem z art. 169 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika, że dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Na zarzut zgłoszony na podstawie art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. nie ma też wpływu argumentacja zobowiązanej dotycząca odsetek od niezwróconych w terminie kwot dotacji. Sporne kwestie w tym zakresie zostały przesądzone w powoływanym już wyżej wyroku z 28 sierpnia 2024 r., I SA/Ol 230/24. Argumentacja skargi zgłoszona już w ramach zarzutu egzekucyjnego, dotycząca wysokości odsetek i terminu od którego się je nalicza, stanowi polemikę z treścią ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, na co nie ma miejsca na etapie postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu zasadnie oddalono kolejny zarzut braku doręczenia upomnienia zgłoszony na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. z tego powodu, że Spółka nie jest adresatem tego upomnienia i przez to nie jest zobowiązana do zapłaty obowiązku wykazanego w tytule wykonawczym. Z akt sprawy rzeczywiście wynika, że adresatem upomnienia z 28 maja 2024 r. jest: C. – bez wskazania formy prawnej podmiotu. Upomnienie skierowano jednak na adres skarżącej Spółki zgodny ze wskazanym w odpisie KRS, pod którym je też doręczono stronie. W upomnieniu podano także NIP Spółki. Trudno w tej sytuacji dopatrywać się wady w postaci braku doręczenia upomnienia zobowiązanej Spółce. Natomiast w odniesieniu do zarzutu skarżącej o braku wymagalności obowiązku z powodu braku podpisu wierzyciela na tytule wykonawczym, jak też brak uprawnienia osoby wystawiającej tytuł wykonawczy, SKO wystarczająco ustosunkowało się w tym przedmiocie. Organ poinformował, że osoba wykonująca funkcje Skarbnika Miasta Elbląg została formalnie upoważniona m.in. do składania oświadczeń woli oraz podpisywania korespondencji w materii windykacji i egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy wystawiono w elektronicznym systemie eTW i zawiera on kwalifikowany podpis elektroniczny. Wyrażona przez Kolegium w tym zakresie ocena spełnia wymóg udzielenia informacji z uwzględnieniem zasady informowania stron na podstawie art. 9 kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. Wskazane zastrzeżenia nie mogą stanowić podstawy zarzutów z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. Ewentualne wady tytułu wykonawczego nie pociągają bowiem za sobą braku wymagalności egzekwowanego obowiązku (wyrok NSA OZ w Szczecinie z 22 marca 2000 r., SA/Sz 357/99, LEX nr 41537). Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy wynikający z nadesłanych akt organu, w zestawieniu z argumentacją strony należy uznać, że organ odwoławczy nie naruszył prawa przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, o ile nie zastrzeżono inaczej.