I SA/Ol 283/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 4 lipca 2013r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 3117 zł (trzy tysiące sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał S.P. płatność w kwocie 47.210,20 zł z tytułu wsparcia na zalesienie gruntów rolnych o powierzchni 6,21 ha, premię pielęgnacyjną z tego tytułu na okres 5 lat w wysokości 6.067,40 zł rocznie oraz premię zalesieniową na okres 20 lat, w wysokości 9.811,80 zł rocznie. Podstawę wydania decyzji stanowił wniosek strony, w którym określono, że wsparcie na zalesianie dotyczy 10 działek ewidencyjnych o numerach: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", położonych w miejscowości O., gm. D.M., na terenach o korzystnej konfiguracji z wykorzystaniem drzew iglastych na powierzchni 1,32 ha i drzew liściastych na powierzchni 4,89 ha. Postanowieniem z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem opisanej wyżej decyzji, stwierdzając wystąpienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "K.p.a.". Stwierdził bowiem, że w toku przeprowadzonej w dniu 19 października 2012 r. kontroli strona nie udokumentowała zakupu sadzonek oraz zakupu repelentów dla zalesianego gruntu na działkach ewidencyjnych o numerach "[...]", "[...]", "[...]","[...]","[...]" i "[...]". Decyzją z dnia "[...]" ww. organ uchylił w całości decyzję ostateczną z "[...]" oraz przyznał pomoc na zalesianie w pomniejszonej wysokości, tj. z tytułu: - wsparcia na zalesienie w kwocie 23.605,10 zł; - premii pielęgnacyjnej na okres 5 lat w wysokości 6.023,70 zł rocznie oraz - premii zalesieniowej na okres 15 lat w kwocie 9.811,80 zł rocznie. W uzasadnieniu wskazał, że płatność z tytułu wsparcia na zalesienie została pomniejszona o 50% w związku ze stwierdzoną w toku kontroli rozbieżnością pomiędzy ilością zakupionych przez beneficjenta sadzonek brzozy (4.000 sztuk) a ilością przez niego zadeklarowaną w planie zalesienia (4.050 sztuk). Podniósł ponadto, że beneficjent nie przedstawił w toku kontroli dowodów zakupu repelentów, wobec czego płatność zalesieniowa z tytułu premii pielęgnacyjnej została pomniejszona o kwotę 43,70 zł, tj. o kwotę przypadającą na powierzchnię objętą zobowiązaniem beneficjenta do stosowania środków ochrony roślin wynoszącą 0,23 ha. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w związku z wniesionym odwołaniem, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w uzasadnieniu decyzji z "[...]" odwołał się m.in. do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm.), dalej również jako: "rozporządzenie". Przepis § 17 pkt 1 i 2 rozporządzenia stanowi bowiem, że rolnik, któremu przyznano pomoc na zalesianie, do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia przechowuje dowody zakupu: 1) sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów 2) repelentów. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, rolnik zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie w wysokości, która jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że nie posiada dokumentów, o których mowa w § 17 pkt 1, tj. dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów. Odwołał się również do § 18 ust. 1a ww. rozporządzenia, który nakłada na rolnika wymóg zwrotu premii pielęgnacyjnej, w części przeznaczonej na ochronę uprawy leśnej przed zwierzyną, jeżeli nie zastosował on indywidualnych środków ochrony, w tym repelentów lub nie posiada dowodu zakupu repelentów, a zastosowanie tych środków zostało przewidziane w planie zalesienia. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji podniósł, że w związku z zakwestionowaniem przez beneficjenta wyników kontroli na miejscu, wynik ponownej weryfikacji wniosku przez organ I instancji potwierdził poprawność przeprowadzonej kontroli. Za bezpodstawny organ II instancji uznał w związku z tym zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Odwołując się do art. 21 ust. 3 ww. ustawy, podkreślił, że strony (...) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa zaś na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tymczasem z dowodów zgromadzonych w sprawie wynikało, iż skarżący w dniu kontroli nie posiadał dowodów zakupu repelentów, jak również, że posiadał dowód zakupu sadzonek brzozy w ilości 4.000 sztuk, tj. o 50 sztuk mniej w odniesieniu do ilości zadeklarowanej w planie zalesienia. Tym samym nie wypełnił dyspozycji § 17 pkt 1 i pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. W ocenie organu odwoławczego, na uwzględnienie nie zasługiwała argumentacja beneficjenta odwołująca się do przepisu § 11 ust. 2 pkt 2 ww. tego rozporządzenia. Z wymienionego paragrafu wynika obowiązek wykonania zalesienia przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków rodzimych, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz zgodnie z liczbą sadzonek na hektar i formą zmieszania określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Zdaniem organu, przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów rozporządzenia, w szczególności § 4 ust. 1 pkt, który ustanawia obowiązek wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia. W kwestii natomiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 2006 r.), organ II instancji uznał, że stosownie do treści ww. przepisu, kwotę redukcji pomocy w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy ustala państwo członkowskie. Zaznaczył przy tym, że zasady zmniejszenia pomocy w zakresie działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" określa ww. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; - art. 6, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a.; - art. 138 § 1 Kp.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 3 i art. 31 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z § 7 i § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181 ze zm.); - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 11 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., - § 18 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., - art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L z dnia 23 grudnia 2006 r.) oraz art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE L z dnia 31 stycznia 2009 r.) W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew temu na co skarżący wskazywał w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy przyjął, iż plan zalesienia nie został wykonany. Tymczasem strona podnosiła, że zasadzenie zakupionej przez nią ilości sadzonek brzozy, przy przyjętej więźbie sadzenia, okazało się wystarczające do prawidłowego zalesienia wnioskowanego obszaru, co zostało potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez Nadleśniczego Nadleśnictwa A. Wskazywała także, iż podczas zakupu sadzonek w szkółce nikt nie liczy sadzonek na sztuki, jednak przeważnie dla kupującego ta liczba jest określona z nadwyżką wynoszącą ok. 10%. W jej ocenie nie bez znaczenia było również, iż konieczne było pozostawienie pasa niezalesionego przeznaczonego pod drogę leśną, co zostało uzgodnione z Nadleśniczym. Na potwierdzenie powyższego strona przedłożyła w toku postępowania pismo Nadleśnictwa A z dnia 12 marca 2013 r., w którym stwierdzono, że w Planie Zalesienia nie uwzględniono dróg o szerokości 2 m, gdy tymczasem do płatności zalesieniowych uprawnione są m.in. drogi dojazdowe, gdy ich szerokość jest mniejsza albo równa 2 m, a uzasadnieniem istnienia takich szlaków komunikacyjnych jest m.in. ułatwienie prac gospodarczych. Przedstawiając bardziej szczegółowo okoliczności związane z wykonaniem zalesienia, strona w dalszej części podniosła, że teren przeznaczony w Planie Zalesienia do obsadzenia sadzonkami brzozy obejmuje teren działek ewidencyjnych nr "[...]" i "[...]". Decyzjami z dnia "[...]" i "[...]" Burmistrz zezwolił na usunięcie z w/w działek 17 drzew o obwodzie pnia ponad 1 m oraz 63 drzew z gatunku olsza, jesion i brzoza, uzależniając jednocześnie usunięcie tych drzew od posadzenia przez skarżącego na tej samej nieruchomości nowych drzew w nie mniejszej liczbie. W wykonaniu decyzji skarżący wykonał w dniu 17 listopada 2010 r. na działce nr "[...]" nowe nasadzenia w postaci 50 sztuk lipy i 50 sztuk świerku. Przy czym, w maju 2010 r., w czasie gdy sporządzano mapy zalesienia gruntów, przez działki o numerach "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" przebiegała wewnętrzna droga gospodarcza dojazdowa służąca do obsługi gruntów rolnych i wykonywania prac związanych z uprawą roli, która to nie została uwzględniona w Planie Zalesienia. Okoliczność związana z istnieniem na terenie zalesionym brzozą dróg dojazdowych, nieuwzględnionych w planie zalesienia, była podnoszona przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego, poprzez przedłożenie organowi pisma Nadleśnictwa A z dnia 12 marca 2013 r., niemniej jednak organ w żadnej mierze nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wyjaśnień skarżącego w tym zakresie. Skarżący podkreślił ponadto, że przy granicy obszaru przeznaczonego pod zalesienie przebiega wąwóz, którym spływa woda ze zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr "[...]" (oznaczony na mapie ewidencyjnej jako nieużytek - N). Woda z w/w zbiornika odpływa wąwozem na teren działek objętych planem zalesienia do rzeki, w związku z czym koniecznym było zostawienie pasa pozbawionego drzew celem wykopania na tym terenie rowu umożliwiającego odpływ wody. Odwołując się do załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., skarżący podniósł, że liczba sadzonek na hektar określonych jako "inne liściaste", w których mieści się brzoza, wynosi od 4 do 6 tysięcy sztuk. Zaznaczył, że teren przeznaczony pod zalesienie brzozą ma powierzchnię 0,92 ha, a zatem zalesienie go sadzonkami w ilości 4.000 sztuk spełnia ponad normę powyższe wymagania. Nie bez znaczenia, w jego ocenie, było również, iż warunkiem uzyskania pomocy na zalesianie, stosownie do § 13 ww. rozporządzenia, było złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt. Oświadczenie takie wraz ze stosownym zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa A zostało bowiem organowi dostarczone w dniu 16 maja 2011 r.. Strona zarzuciła ponadto, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone z naruszeniem przepisów § 5, § 7 ust. 3 § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Jak zaznaczyła, w sporządzonym po przeprowadzeniu kontroli raporcie nr "[...]" stwierdzono brak faktur na zakup świerku, dębu i 600 szt. lipy oraz na zakup repelentów. Uwzględniając te uwagi skarżący przedstawił brakujące faktury oraz aneks do planu zalesienia, pozostając w usprawiedliwionym przekonaniu, że wszelkie nieścisłości i uchybienia zauważone w wyniku kontroli zostały wyjaśnione i naprawione. Wobec zaś braku odpowiednich informacji w raporcie w zakresie dotyczącym nasadzeń brzozy, skarżący został pozbawiony możliwości wyjaśnień i uzupełnień poprzez np. przedstawienie aneksu do planu zalesienia uwzględniającego w/w drogi dojazdowe i związane z tym zmniejszenie ilości sadzonek brzozy koniecznych do wykonania zalesienia. Na okoliczności te wskazywał w toku postępowania odwoławczego, lecz organ II instancji nie odniósł się do wyjaśnień i przedłożonych przez niego dokumentów. Odwołując się do treści art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. i art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., strona wskazała, że obniżki oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości. Tymczasem przyczyną pomniejszenia przyznanej w przedmiotowej sprawie pomocy na zalesienie o 50% był stwierdzony w wyniku kontroli brak dowodu zakupu sadzonek brzozy w ilości 50 sztuk, co stanowi zaledwie 0,16 % liczby wszystkich sadzonek. Wskazywało to na zastosowanie rażąco niewspółmiernej sankcji w odniesieniu do stwierdzonej niezgodności. Dołączając do skargi kserokopie powołanych w jej uzasadnieniu decyzji Burmistrza w przedmiocie usunięcia drzew, oświadczenia skarżącego o wykonaniu decyzji w sprawie usunięcia drzew, oświadczenia geodety inż. J.W. i kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5.000, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. normuje treść orzeczenia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stwierdził, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, bowiem ujawniona została wadliwość decyzji mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaistniały zatem podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości działań organów w związku z uchyleniem po wznowieniu postępowania, decyzji przyznającej pomoc na zalesianie gruntów rolnych, a następnie z określeniem kwoty z tego tytułu w niższej wysokości. W związku z weryfikacją danych zawartych w złożonym przez beneficjenta wniosku, organy stwierdziły bowiem rozbieżności pomiędzy ilością zakupionych przez niego sadzonek brzozy (4.000 sztuk), a ilością zadeklarowaną (4.050 sztuk). Wskazały również na brak udokumentowania zakupu repelentów, co w ich ocenie, skutkować powinno zmniejszeniem wsparcia na zalesienie o 50% oraz zmniejszeniem premii pielęgnacyjnej w części przeznaczonej na ochronę uprawy leśnej przed zwierzyną. Przy czym wobec niekwestionowania przez stronę skarżącą ustaleń organów w przedmiocie braku dowodu zakupu repelentów, przedmiotem sporu w sprawie jest wyłącznie pomniejszenie o połowę wsparcia na zalesienie w związku z brakiem udokumentowania zakupu sadzonek brzozy w ilości wskazanej w planie zalesienia. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organy wskazały między innymi przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 48 poz. 390 ze zm.). Zgodnie z treścią § 8 ust.1 ww. rozporządzenia, pomoc na zalesianie obejmuje: 1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku, licząc od dnia wykonania zalesienia; 2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych oraz ochrony uprawy leśnej przed zwierzyną w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; 3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. W myśl § 4 ust.1 rozporządzenia pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, (...) zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) zobowiązał się do: a) wykonania zalesienia gruntów, na których do dnia złożenia wniosku o pomoc była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z normami określonymi w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez 5 lat od dnia wykonania zalesienia - zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach (...). Stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy rolnik złożył w wymaganym terminie oświadczenie, o którym mowa w § 12 ust. 2 (oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia), kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, przyznaje pomoc na zalesianie w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia. Zgodnie z treścią § 17 tego aktu, rolnik, któremu przyznano pomoc na zalesianie, do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia przechowuje dowody zakupu: 1) sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych działek rolnych; 2) repelentów. W myśl § 18 ust.1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., rolnik zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie w wysokości, która jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że : 1) nie realizuje planu zalesienia, 2) nie posiada dokumentów, o których mowa w § 17 pkt 1. Przy czym w załączniku nr 6 określono wysokość zmniejszenia wsparcia na zalesienie z powodu braku dowodu zakupu sadzonek o 50% (poz. 1). Z kolei, zgodnie z § 18 ust. 1a rozporządzenia, rolnik zwraca premię pielęgnacyjną, w części przeznaczonej na ochronę uprawy leśnej przed zwierzyną, za cały okres jej pobierania, jeżeli nie zastosował indywidualnych środków ochrony, w tym repelentów, lub nie posiada dowodu zakupu repelentów, a zastosowanie tych środków zostało przewidziane w planie zalesienia. W przepisach § 20 – § 23 cyt. rozporządzenia wskazano natomiast na możliwość zmniejszenia pomocy na zalesianie gruntów rolnych, w zależności od oceny wagi stwierdzonej niezgodności. Jak wynika z treści § 21 tego aktu, do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, stosuje się przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepisy § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia tworzą możliwość zastosowania przez rolnika działań naprawczych, o których mowa w art. 24 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 73/2009. Możliwość taką przewiduje również art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej jako: "ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), który stanowi, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności zmniejszenia nie stosuje się. Stosownie zaś do § 22 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli na podstawie art. 28c ustawy nie zastosowano zmniejszenia pomocy na zalesianie z powodu stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, a rolnik nie zrealizował w terminie działań naprawczych, o których mowa w art. 24 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 73/2009, wskazanych w raporcie, o którym mowa w art. 31 ust. 5 ustawy, lub w raporcie, o którym mowa w art. 54 rozporządzenia nr 1122/2009, pomoc ta podlega zmniejszeniu wymienionemu w § 20 ust. 1. W związku z przewidzianą w przywołanych wyżej unormowaniach możliwością niestosowania zmniejszeń pomocy w przypadku drobnej niezgodności należy odwołać się do art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. W ust. 1 tego przepisu wskazano, że szczegółowe zasady dotyczące zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23, ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 141 ust. 2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzalnie się stwierdzonej niezgodności, jak również kryteria określone w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu. Zgodnie zaś z ust. 2, w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uznawane za drobne. O ile rolnik nie podjął natychmiastowego działania naprawczego usuwającego stwierdzoną niezgodność, właściwy organ podejmuje niezbędne działania, które mogą, w stosownych przypadkach, ograniczać się do kontroli administracyjnej w celu zapewnienia, aby rolnik usunął stwierdzoną niezgodność. Rolnik jest powiadamiany o stwierdzeniu drobnej niezgodności i o obowiązku podjęcia działania naprawczego. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z § 23 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jeżeli na podstawie art. 28b ustawy nie zastosowano zmniejszenia lub wykluczenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy w sprawie przyznania pomocy na zalesianie nakazuje, w drodze decyzji, realizację w wyznaczonym terminie określonych działań mających na celu usunięcie stwierdzonych niezgodności, a w przypadku gdy niezastosowanie zmniejszenia lub wykluczenia nastąpiło przed dniem wydania decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie - nakazuje realizację tych działań w tej decyzji. Stosownie zaś do ust. 2, w decyzjach, o których mowa w ust. 1, podaje się informację o: 1) niezastosowaniu zmniejszenia lub wykluczenia; 2) objęciu stwierdzonej niezgodności działaniami, o których mowa w art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, podejmowanymi przez kierownika biura powiatowego Agencji w roku następującym po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc lub wniosek o wypłatę. Przepis art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przewiduje uprawnienie państw członkowskich do podjęcia decyzji o niestosowaniu zmniejszenia lub wykluczenia z płatności w przypadku, gdy ich kwoty wynoszą 100 EUR lub mniej na rolnika i na rok kalendarzowy. Z kolei w myśl art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (obowiązującego na mocy art. 34 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, w odniesieniu do wniosków o płatność złożonych przed dniem 1 stycznia 2011 r.): 1. W przypadku naruszania jakichkolwiek zobowiązań związanych z przyznawaniem pomocy, innych niż zobowiązania dotyczące wielkości obszaru lub liczby zadeklarowanych zwierząt, wnioskowana pomoc nie jest udzielana bądź jej wysokość ulega zmniejszeniu. 2. Państwo członkowskie określa kwotę redukcji pomocy, biorąc pod uwagę w szczególności ciężar, zakres i trwanie stwierdzonego naruszenia zobowiązań. Ciężar naruszenia zobowiązań zależy w szczególności od ciężaru skutków tego naruszenia, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niewypełnione kryteria. Zakres naruszania zależy w szczególności od skutków, jakie to naruszanie wywiera na całość operacji. Analiza powyższych unormowań prawa krajowego i unijnego czyni w pełni uprawnionym wniosek, że polski ustawodawca skorzystał z przewidzianych w przepisach unijnych możliwości niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń z płatności. Przy czym, jak już wyżej wskazano, art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 dotyczy sytuacji, w której kwota płatności wynosi 100 EUR lub mniej, art. 24 ust. 2 tego aktu odnosi się do stwierdzenia niezgodności, która z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, może być uznana za drobną, zaś w świetle art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, obniżki oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości. Uwzględniając powyższe unormowania, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa unijnego i krajowego, nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia pomocy z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Choć bowiem z § 18 ust. 1 pkt 2 i załącznika nr 6 do cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że rolnik zwraca (...) wsparcie na zalesienie w wysokości 50%, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że nie posiada dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów, to nie można tracić z pola widzenia dalszych przepisów tego aktu, w tym § 21 i § 22, w świetle których, w przypadkach uznawanych za drobną niezgodność możliwe jest odstąpienie od stosowania tego zmniejszenia pomocy. W związku z rozpoznaniem sprawy organy pominęły też treść art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. w myśl którego obniżki oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości. Zauważyć w tym miejscu należy, że stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której brak dowodu zakupu nieznacznej ilości sadzonek (w niniejszej sprawie 50 sadzonek z łącznej ilości 30.800 sztuk sadzonek przewidzianych w planie zalesienia) skutkuje obniżeniem wsparcia na zalesienie o połowę, przy czym taki brak faktycznie zasadzonych sadzonek nie powoduje żadnych negatywnych konsekwencji dla prawidłowości dokonanego zalesienia, co w niniejszej sprawie potwierdził Nadleśniczy Nadleśnictwa A oświadczeniem z dnia 13 maja 2011 r.. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący posiadał dowód zakupu sadzonek, aczkolwiek nie w identycznej ilości, która wynikała z planu zalesienia. Tymczasem przepis § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z poz. nr 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia łączy sankcję w postaci utraty 50% wsparcia na zalesienie z nieposiadaniem przez rolnika dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia. Uwzględniając zatem, że rolnik przedłożył w toku postępowania dowody zakupu sadzonek, a stwierdzona niezgodność pomiędzy ilością przez niego zakupioną a zadeklarowaną w planie zalesienia wynosiła 0,16%, organy powinny były w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie § 21 i § 22 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które przewidują zastosowanie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Powinny zatem dokonać oceny, czy wynikająca z przedłożonych przez stronę dowodów zakupu ilość brakujących sadzonek mieści się w granicach uznania za drobną niezgodność. W ocenie Sądu, niedokonanie przez organ II instancji takiej oceny, pomimo wyraźnego zasygnalizowania przez stronę w odwołaniu rażącej niewspółmierności stwierdzonego w toku kontroli uchybienia i związanej z nim sankcji, powodowało, że zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w tym jej art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, poprzez nierozpatrzenie sprawy w całokształcie oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentacji strony. Z uwagi na powiązanie przez stronę ww. uchybień organów z zarzutami naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zauważyć należy, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w stosunku do reguł określonych w K.p.a., modyfikuje w sposób istotny obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania (p. wyrok tut. Sądu z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 770/11, Lex nr 1266754). W szczególności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), co wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 K.p.a. (p. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, Lex nr 1148355). Ponadto organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 K.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza jednak, że na mocy ww. powołanego art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego, nie informując strony, jeśli nie zgłosiła stosownego wniosku w tym zakresie, o tak istotnym elemencie tego postępowania, jak jego przedmiot. Zauważyć bowiem należy, że w niniejszej sprawie strona dowiedziała się o zarzucanych jej nieprawidłowościach skutkujących zmniejszeniem wsparcia na zalesianie dopiero z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Za zasadne Sąd uznał tym samym zarzuty skargi dotyczące sposobu przeprowadzenia prowadzenia kontroli administracyjnej na miejscu. Z akt sprawy wynika, że w toku kontroli beneficjent został poinformowany o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie udokumentowania zakupu sadzonek, które to jednak nie dotyczyły sadzonek brzozy, lecz sadzonek świerka, dębu i lipy. Wskazane w tym zakresie uchybienia, opisane szczegółowo w dokumencie zatytułowanym "Raport z czynności kontrolnych" z dnia 19 września 2012 r. zostały następnie przez stronę usunięte. Wznawiając w dniu "[...]" postępowanie w sprawie, jako przesłankę wznowienia organ I instancji wskazał ogólnie nieudokumentowanie zakupu sadzonek. Dopiero z uzasadnienia wydanej w dniu "[...]" decyzji pierwszoinstancyjnej strona dowiedziała się, że przedstawione przez nią dowody zakupu sadzonek okazały się niewystarczające, bowiem organ stwierdził istnienie również innego uchybienia niż opisane w "Raporcie z czynności kontrolnych". Powyższe działanie organu, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, uniemożliwiło jej czynny udział w postępowaniu poprzez wypowiedzenie się co do tych uchybień przed wydaniem decyzji, choć chęć takiego udziału strona, poprzez podjęcie w toku kontroli współpracy z organem, niewątpliwie zgłaszała. Za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której strona na skutek działań organu podjętych w ramach kontroli administracyjnej pozostaje w uzasadnionym przekonaniu, że przedmiot postępowania dotyczy stwierdzonych w toku tej kontroli uchybień, w związku z którymi podjęła już czynności wyjaśniające, po czym dopiero z uzasadnienia decyzji dowiaduje się o rzeczywistym przedmiocie tego postępowania dotyczącym kwestii pozostających poza zainteresowaniem organu na etapie kontroli. Zaniechanie wykonania obowiązku w zakresie poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), w tej konkretnej sytuacji spowodowało, że strona pomimo dopełnienia swych powinności, nie uczestniczyła czynnie w tym postępowaniu. Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 21 i § 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., a ponadto z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego nie wyjaśnia dlaczego, mimo dość wyraźnego żądania skarżącego zawartego w odwołaniu, z którego wynika, że zarzuca on rażącą dysproporcję pomiędzy stwierdzonym naruszeniem a zastosowaną sankcją, odstąpiono od możliwości zastosowania przepisów § 21 i § 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r.. Mając zatem na względzie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, udzielić skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Następnie, organ winien wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonywujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.. Wobec tego, iż przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie mają zastosowania do wniosków o płatność złożonych przed dniem 1 stycznia 2011r., na uwzględnienie nie zasługiwała argumentacja strony skarżącej zawarta w piśmie z dnia 1 lipca 2013r.. Bezzasadnym okazał się tym samym jej wniosek o dopuszczenie dowodu z opublikowanego w dniu 18 czerwca 2013r. na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi projektu rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Za niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie Sąd nie uznał też dołączonych do skargi dokumentów, w tym decyzji Burmistrza z dnia "[...]" i "[...]", czy kopii mapy ewidencyjnej - oddalając wniosek dowodowy w tym zakresie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.. Z wyżej powołanych względów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowiły natomiast przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a..